Home / Государство и право / Шитова Е.П. Статистический анализ федерального законодательства Российской Федерации в процессе его модернизации: проблемы и тенденции развития

Шитова Е.П. Статистический анализ федерального законодательства Российской Федерации в процессе его модернизации: проблемы и тенденции развития

Шитова Евгения Павловна – студент 1-го курса

Академии гражданской защиты МЧС России

(направление «Государственное и муниципальное
управление», уровень магистратуры)

 eva1899@mail.ru

 

Статистический анализ федерального законодательства Российской Федерации
в процессе его модернизации: проблемы и тенденции развития

Statistical analysis of the federal legislation of the Russian Federation

in the process of its modernization: problems and development tendencies

 

Аннотация: в статье рассмотрен процесс модернизации российского законодательства за период 2000-2016 годов, проведен анализ статистических данных по количеству рассмотренных, принятых и отклоненных федеральных законов, выявлены наиболее активные субъекты законодательной инициативы, оценена их результативность и эффективность. В ходе статистического анализа автором также были определены основные проблемы федерального законодательства и тенденции его развития.

Статья подготовлена под руководством доктора политических наук, профессора Мелькова Сергея Анатольевича в рамках планового изучения в магистратуре учебной дисциплины «Модернизация системы государственного и муниципального управления» и научной школы «Государственная политика и управление», функционирующей на постоянной основе в Академии гражданской защиты МЧС России.

Abstract: The article examines the process of modernization of Russian legislation for the period 2000-2016, analyzed statistical data on the number of federal laws reviewed, adopted and rejected, identified the most active subjects of the legislative initiative, assessed their effectiveness and effectiveness. In the course of statistical analysis, the author also identified the main problems of federal legislation and the trends in its development.

The article is prepared under the guidance of Doctor of Political Sciences, Professor Melkova Sergey Anatolyevich as part of a planned study in the Master’s program of the discipline «Modernization of the system of state and municipal management» and the scientific school «State Policy and Management», functioning on a permanent basis in the Civil Defense Academy EMERCOM of Russia.

Ключевые слова: власть, Государственная Дума, государственный орган, депутаты, закон, законодательство, законопроект, конкуренция правительству, модернизация, отсутствие конкуренции, парламент, период стабильности, правовая система, Президент РФ, Совет Федерации, статистика, статистический анализ, субъект РФ, эффективность.

Keywords: power, State Duma, state body, deputies, law, legislation, draft law, competition to the government, modernization, lack of competition, parliament, stability period, legal system, President of the Russian Federation, Federation Council, statistics, statistical analysis, subject of the Russian Federation, efficiency.

 

Текст статьи в PDF

Рецензия

 

Федеральное законодательство Российской Федерации, как и вся правовая система общества, находится в состоянии постоянного изменения и проходит свои, во многом уникальные, этапы развития. Под воздействием государственных институтов, наделенных правом законодательной инициативы, в российском законодательстве происходят модернизационные процессы, оказывающие непосредственное влияние на всю систему государственного управления.

Актуальность исследования модернизации правовой системы и законодательства во многом связана с тем, что различные тенденции развития законодательства могут привести как к позитивным, так и к негативным последствиям для общества и его институтов, но в любом случае, подобные моменты необходимо учитывать и изучать в динамике. Также важно помнить, что в изменении законодательства отражается политическая и экономическая ситуация общества, и выявление некоторых особенностей правовой системы позволяет детальнее рассмотреть то, как госорганы справляются со своими функциональными обязанностями. Другими словами, область законодательства представляет особый интерес также в силу своего непосредственного влияния на регулирование общественных отношений, взаимодействие государственных структур с обществом и друг с другом, создание нормативно-правового поля для реализации государственного управления.

Непосредственный анализ. В качестве предмета исследования в данной статье будет рассмотрен процесс модернизации законодательства на федеральном уровне, происходящий на протяжении последних десятилетий и проявляющийся в трех ключевых факторах: количественном изменении объема законотворческой деятельности, смене главенствующего субъекта законодательной инициативы и ослаблении эффективности некоторых госорганов, участвующих в законотворческом процессе. Для анализа тенденций развития законодательства были использованы статистические данные Госдумы за период 2000-2016 [1]. В диаграмме 1 представлено количество законов, принятых Государственной Думой в 1, 2 или 3 чтении:

Диаграмма 1

На протяжении всего исследуемого периода наблюдается цикличное возрастание числа принимаемых законов. Данное явление способствует возникновению проблемы нестабильности законодательства, наиболее ярко проявленной в последние несколько лет.

По результатам исследования, проведенного Центром стратегических разработок, нестабильность законодательства связана не только с ростом числа законов, но и с их формой: новые законы, по большей части, являются поправками к уже существующим нормативно-правовым актам, а не самостоятельными документами, регулирующими какую-либо сферу общественной жизни [2]. Также следует подчеркнуть, что большая часть изменений законодательства приходится на Кодекс об административных правонарушениях (период стабильности – 10 дней) и Налоговый кодекс (период стабильности – 14 дней), т.е. создается нестабильная обстановка в тех сферах, где существует особая потребность в определенности правовых норм, в первую очередь, для бизнеса, деятельность которого непосредственно связана с налогообложением.

Кроме того, за последние годы увеличилось количество законопроектов, одобренных Госдумой сразу в первом чтении (2013-2015 гг.). Есть вероятность, что это может негативно сказаться на качестве и проработанности новых законов.

Диаграмма 2

Далее, в диаграмме 2 приведено сравнение принятых и рассматриваемых законопроектов. Общее число вносимых на рассмотрение парламента законопроектов в основном в 3-4 раза превосходит количество принятых законов, при этом  также сохраняется тенденция к увеличению и достижению новых максимумов (2013-2015 года), присутствует цикличность, не всегда пропорционально совпадающая с данными по принятым законопроектам.

Рост числа принимаемых и рассматриваемых законопроектов в значительной мере влияет и на качество законодательства: увеличивается общая нагрузка на депутатов, рассмотрение каждого отдельного законопроекта занимает все меньше времени, что непосредственно сказывается на эффективности парламентской работы. В таблице 1 рассмотрены статистические данные весенней сессии Государственной Думы 2016 года, на основе которых была определена примерная нагрузка по законопроектам на обе палаты Федерального Собрания РФ:

Таблица 1

Категории: Период времени:

01.01.2016 – 29.06.2016

1 Общее количество законопроектов, рассмотренных Госдумой в 1, 2 или 3 чтении за указанный период 1033

(январь – 166, февраль – 131, март – 133, апрель – 151, мая – 170, июнь – 282)

2 Количество законопроектов, зарегистрированных, прошедших чтения и принятых Госдумой в указанный период 175
3 Среднее время рассмотрения одного законопроекта Госдумой (прошедшего все этапы и переданного далее в Совет Федерации) 72 дня

 

4 Среднее время рассмотрения законопроекта в Совете Федерации 5,6 дней

 

Данные по первым двум пунктам таблицы взяты из официальной статистики Государственной Думы [1]. Расчет третьего пункта был осуществлен следующим образом: для каждого законопроекта из 2 пункта таблицы 1 было определено количество дней, прошедших с его регистрации до передачи в Совет Федерации, далее на основе этих данных (по 175 законопроектам) было рассчитано среднее время рассмотрения одного законопроекта – 72 дня. Полагаем, что в другие периоды среднее время может колебаться в большую или меньшую сторону. По такому же принципу получен результат для четвертого пункта таблицы 1.

Итак, если один законопроект проходит полный цикл (от регистрации до передачи на рассмотрение Совету Федерации) в среднем за 72 дня, а в этот же срок, кроме него, рассматриваются еще приблизительно 400 других законопроектов, то среднее время, потраченное непосредственно на данный законопроект, составляет для одного человека чуть больше 2 часов (при 12 часовом рабочем графике без выходных). Иначе говоря, общее количество законопроектов таково, что вникнуть во все и хоть как-то адекватно их оценить каждому из депутатов – невозможно (таков вывод автора данной научной статьи).

Конечно, для детальной подготовки и проработки законопроектов создаются необходимые профильные комиссии и комитеты, привлекаются экспертные советы и т.д., однако, по факту, итогом для принятия закона служит голосование каждого депутата. Исходя из общего массива нагрузки и постоянного недостатка времени, можно сделать вывод о том, что, даже при желании, разобраться во всем объеме законотворческой деятельности крайне тяжело, и скорее всего, такая цель в принципе не ставится. К тому же, при дальнейшем увеличении числа принимаемых законов (см. диаграммы 1, 2) крайне сомнительна сама возможность улучшения качества законодательства.

Однако Государственная Дума – это все же не последняя инстанция – принятые ей законы идут далее на рассмотрение Совета Федерации. По статистике в данном органе государственной власти законопроект задерживается в среднем на 5-6 дней. Если учесть, что Совет Федерации рассматривает законопроекты пакетами по 20-30 штук, то вновь получается около 2-3 часов на каждый. Совет Федерации, так же, как и Президент РФ, имеет право отклонять законопроекты, одобренные Госдумой, и возвращать их на доработку. В диаграмме 2 представлена статистика по реализации этого права в период 2000-2016 годов:

Диаграмма 3

Таким образом, Президент РФ в последние 5 лет практически не использовал право вето. Совет Федерации, за некоторым исключением, значительно уменьшил свою корректирующую функцию.

Диаграмма 4

В диаграмме 4 представлена динамика принятых законов по субъектам права. Наибольший интерес для исследователя, полагаем, представляет преимущество в большей результативности законодательной инициативы Правительства РФ по сравнению с Государственной Думой, особенно ярко проявляющееся с 2010 года. Это говорит, во многом, о значительном ослаблении влияния федерального отечественного парламента на развитие законодательства.

Далее, в таблице 2, можно рассмотреть законотворческую результативность государственных органов по среднему количеству законопроектов за период:

Таблица 2

Субъект права законодательной инициативы Количество принятых законопроектов за период
Средний балл

(2000-2004)

Средний балл

(2005-2009)

Средний балл

(2010-2016)

Общий средний балл

(2000-2016)

Правительство РФ 53 101,8 201,86 128,65
Президент РФ 26,8 32,6 40,71 34,24
Верховный Суд 2,2 4,4 4,71 3,88
Депутаты Госдумы 60 120,4 121,57 103,12
Парламенты субъектов РФ 12,2 38,8 27,57 26,35
Совет Федерации 3,4 8,8 7,86 6,82

 

Можно утверждать, что российская судебная власть практически не участвует в законотворчестве (в среднем 4 законопроекта в год), ненамного выше показатель у Совета Федерации, в законотворческой деятельности которого в последние годы наметилась тенденция к снижению активности. Примерно та же ситуация происходит с парламентами субъектов федерации, наибольшая наконотворческая активность которых пришлась на 2005-2009 годы.

Количество принятых законопроектов за авторством Правительства РФ увеличилось вдвое за 2010-2016 годы и на данный момент это самый результативный государственный орган в области законотворчества. В этом смысле снижение участия Государственной Думы, непосредственное предназначение которой заключается в создании законодательной базы, выглядит по большей части негативно – особенно с учетом того факта, что подавляющее большинство рассматриваемых законопроектов инициировано законодательными органами (см. диаграмму 5).

Диаграмма 5

 Далее, в диаграмме 6, представлено соотношение количества принятых и рассмотренных законопроектов, внесенных Правительством РФ, Президентом РФ, представителями судебной системы (общая статистика по всем судам) и законодательными органами (Госдума, Совет Федерации и парламенты субъектов РФ в сумме):

Диаграмма 6

Таким образом, если значение коэффициента эффективности из диаграммы 6 приближается к 1, то почти все 100 % законопроектов соответствующего государственного органа были одобрены, если же значение рядом с 0, то эффективность законотворческой деятельности крайне низкая.

В соответствии с диаграммой 6, самый высокий показатель у Президента РФ – в среднем 96 % его законопроектов за указанный период было принято. На втором месте Правительство РФ – 88 %, на третьем – суды (59 %). Неравномерность коэффициента эффективности законотворчества судебной системы объясняется довольно низкой инициативностью российских судов – обычно из 7-8 внесенных ими законопроектов принимается 3-4, при этом в разные годы количество внесенных на рассмотрение законопроектов варьируется от 2 до 11.

Суммарный показатель законодательных органов равен 0,15, т.е. только 15 % законопроектов Госдумы, Совета Федерации и парламентов субъектов РФ становятся законами.

Выводы. В результате проведенного анализа статистических данных были выявлены следующие проблемные аспекты развития федерального российского законодательства:

  1. Нестабильность существующей нормативно-правовой базы, прежде всего проявляющаяся в цикличном росте принимаемых законопроектов, внесении изменений в существующие правовые акты и дестабилизации основных кодексов и федеральных законов.
  2. Формирование условий для снижения качества законодательства – этому способствует, прежде всего, тенденция увеличения, во-первых, количества рассматриваемых законопроектов, во-вторых, законов, принятых в первом чтении. Также сказывается фактическое отсутствие публичного корректирования со стороны Президента (применение права вето) и Совета Федерации.
  3. Низкая результативность деятельности законодательных органов, в чьи функциональные обязанности непосредственно входит законотворчество; наблюдается общее снижение влияния всей системы представительных органов РФ на развитие законодательства.
  4. Дистанцирование Совета Федерации от роли фильтра законопроектов Госдумы при одновременном собственном понижении законотворческой инициативы.
  5. Неспособность Государственной Думы, как номинально и функционально основного законотворческого органа страны, составить конкуренцию в этой сфере Правительству РФ.

Литература:

  1. Официальная статистика Государственной Думы [Электронный ресурс] // Государственная Дума РФ [сайт]. URL: http://www.duma.gov.ru/legislative/statistics (дата обращения: 14.06.2017).
  2. Исследование центра стратегических разработок по законодательству РФ [Электронный ресурс] // Центр стратегических разработок [сайт]. URL: http://www.csr.ru/issledovaniya/rastushhaya-nestabilnost-zakonodatelstva-meshaet-planirovat-budushhee-strany (дата обращения: 14.06.2017).