Home / Философии, идеология, этика и культура государственного регулирования / Антошин В.А., Гусельников О.Ю. Теоретические и практические особенности выявления и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе в Российской Федерации

Антошин В.А., Гусельников О.Ю. Теоретические и практические особенности выявления и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе в Российской Федерации

Антошин Валерий Алексеевич – профессор кафедры
регионального и муниципального управления

Уральского института управления РАНХ и ГС

кандидат философских наук, профессор,
заслуженный работник высшей школы Российской Федерации

valeryi.antoshin@ui.ranepa.ru

Гусельникова Ольга Юрьевна – студент 4-го курса

Уральского института управления РАНХ и ГС

guselnikova-olga@mail.ru

 

Теоретические и практические особенности выявления и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе в Российской Федерации

Theoretical and practical features of the identification and settlement of conflicts of interest in the state and municipal service in the Russian Federation

 

Аннотация. Среди наиболее острых проблем, парализующих работу всего государственного аппарата, можно выделить коррупцию: являясь источником высокой общественной опасности, она препятствует эффективной работе органов публичного управления. Система антикоррупционной политики современных государств включает в себя целый комплекс организационно-правовых механизмов, обеспечивающих своевременное и результативное реагирование на возникающие коррупционные факты, и особое место среди всех институтов занимает институт конфликта интересов, сущность которого изучена в настоящей статье.

Статья представляет собой комплексное исследование организационно-правовых особенностей регулирования конфликта интересов в системе государственной службы в российском законодательстве. В настоящее время процедура урегулирования конфликта интересов сталкивается с рядом трудностей как теоретического, так и прикладного характера. Особое внимание в работе уделено проблемам зарубежного осмысления понятия «конфликт интересов». Широко освещены особенности урегулирования конфликта интересов в США, странах Европы и некоторых странах Азии.

В статье исследованы как правовые основы регулирования конфликта интересов, так и организационные механизмы, связанные с положением уполномоченных органов в системе управленческой иерархии. Также исследованы особенности моделей регулирования института конфликта интересов за рубежом. Авторы статьи акцентируют внимание на проблемах развития законодательства в установленной сфере с учетом зарубежной практики, определяя основные тенденции и перспективы его совершенствования с учетом отечественной специфики развития рассматриваемого института.

Abstract. Among the most acute problems that paralyze the work of the entire state apparatus, corruption can be distinguished: as a source of high public danger, it hampers the effective work of public administration bodies. The system of anti-corruption policies of modern states includes a whole range of organizational and legal mechanisms that ensure timely and effective response to emerging corrupt facts, and a special place among all institutions is the institution of conflict of interests, the essence of which has been studied in this article.

The article is a comprehensive study of organizational and legal features of regulation of conflict of interests in the public service system in Russian legislation. At present, the procedure for resolving the conflict of interests faces a number of difficulties, both theoretical and applied. Particular attention is paid to the problems of foreign understanding of the concept of «conflict of interests». Widespread coverage of the conflict of interest in the US, Europe and some countries in Asia.

The article studies both the legal basis for regulating the conflict of interests, and the organizational mechanisms associated with the position of authorized bodies in the system of the administrative hierarchy. Also features of models of regulation of the institute of the conflict of interests abroad are investigated. The authors of the article emphasize the problems of the development of legislation in the established sphere, taking into account foreign practice, determining the main trends and prospects for its improvement, taking into account the domestic specifics of the development of the institution under consideration.

 Ключевые слова: государственная и муниципальная служба, зарубежный опыт, комиссия по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов, конфликт интересов, коррупция, орган власти, противодействие, профилактика.

Keywords: state and municipal service, foreign experience, commission on observance of requirements to official behavior of state civil servants and settlement of conflicts of interests, conflict of interests, corruption, authority, opposition, prevention.

 

Текст статьи в PDF

Рецензия

 

Государственная гражданская служба в Российской Федерации на текущем этапе развития столкнулась с рядом важных вопросов, которые оказывают значительное влияние как на процесс реформирования публичной службы, так и на процесс повышения качества и эффективности деятельности аппарата управления. Среди наиболее острых проблем, парализующих работу всего государственного аппарата, можно выделить коррупцию: являясь источником высокой общественной опасности, она препятствует нормальному функционированию всех общественных механизмов и процессов, затрудняет проведение политики социального и экономического реформирования современного общества.

Масштабы и глубина влияния коррупции как феномена обуславливают поиск новых методов профилактики и противодействия коррупции. Особое место в системе антикоррупционной политики на государственной и муниципальной службе занимает институт конфликта интересов.

Термин «конфликт интересов» применительно к общественным отношениям, складывающимся в сфере государственного и муниципального управления, появился в российской правоприменительной практике сравнительно недавно – с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции». Согласно п. 1 ст. 10 указанного Федерального закона под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе в настоящее время понимается «ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий)» [26].

Базовым условием, характеризующим ситуацию конфликта интересов является понятие «личной заинтересованности», под которой в Федеральном законе № 273-ФЗ понимается «возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 статьи 10, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в части 1 настоящей статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями» [26].

Следует отметить, что приведенное трактование понятий «конфликт интересов» и «личная заинтересованность» являются сравнительно новыми: переосмысление их значения произошло после принятия Федерального закона от 05.10.2015 № 285-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов» [19].

Действующая редакция Федерального закона № 273-ФЗ в части определения рассматриваемых базовых понятий отличается тем, что понятие конфликта интересов более не касается исключительно муниципальной и государственной службы – его границы расширены, а действие распространяется на лиц, занимающих любые должности, на которых законом предусматривается обязанность принимать «меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов». Термин «личная заинтересованность» также был преобразован и теперь приближен к европейским стандартам антикоррупционного законодательства: в нем определен довольно широкий круг лиц, с которыми так или иначе связано получение имущественных выгод.

Однако, несмотря на осуществление деятельности по совершенствованию юридических норм, правоприменительная сторона вопроса сталкивается с рядом трудностей. В частности, идет полемика относительно субъектного состава лиц, в связи с чем ряд исследователей отмечает целесообразность замены понятия «круг лиц, обязанных принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов» на более универсальное понятие – «лицо, наделенное (публичными) государственными, муниципальными полномочиями», которое, в то же время, соответствует конвенциям о противодействии коррупции. Как отмечает А.Ф. Ноздрачев, «такое обозначение субъекта ответственности за допущение ситуаций конфликта интересов является широким, достаточно определенным и конкретным» [13, С. 45].

Помимо осмысления нормативно-правовых основ, следует обратить внимание и научно-теоретическую базу в части определения конфликта интересов, которая также получила значительное развитие в последние годы. На сегодняшний день не сложилось единого понимания типологий конфликта интересов, однако наиболее полную классификацию приводит профессор Ю.А. Нисневич, который считает, что «типологию конфликтов интересов можно описать следующим образом: конфликт интересов, который уже существует на данный момент времени, конфликт интересов, который только начинает проявляться и появляются первые его признаки, и, наконец, конфликт интересов, который имеет лишь потенциальный характер, то есть должностное лицо имеет личный интерес, что подразумевает возможное появление конфликта, но не дает гарантии его возникновения» [16, С. 25].

В отношении данного вопроса необходимо также отметить зарубежное понимание конфликта интересов, которое несколько отлично от российского и, в основном, рассматривается лишь в третьем значении согласно классификации Ю.А. Нисневича, то есть как потенциально возможное проявления личной заинтересованности. Справедливое замечание по этой проблеме сделал И.Н. Сурманидзе, подчеркнув, что в российском праве это уже «не конфликт интересов, а правонарушение, в котором государственному или муниципальному служащему фактически предлагается сознаться и понести ответственность» [18, С. 140]. Зарубежный опыт регулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе во многом отличен от российского и главной его чертой является то, что он «основан на совершенствовании системы государственной службы, на тщательной разработке различных норм и правил в виде законодательных актов, положений, кодексов поведения, директив, призванных регулировать поведение государственных служащих, у которых возникает или может возникнуть конфликт интересов» [16, С. 201].

Анализ зарубежных практик показывает, что понятие конфликта интересов в Европе и Америке получило развитие еще в конце XIX-начале XX веков, во многом, за счет своевременного обращения к морально-нравственному содержанию регулирования государственной гражданской службы. Введение же института урегулирования конфликта интересов на государственной службе связано, в первую очередь, с международными обязательствами России, которые вытекают из Конвенции ООН против коррупции. В соответствии с данной Конвенцией каждое государство-участник стремится обеспечивать, поддерживать и укреплять основы, способствующие реализации прозрачности и предупреждению возникновения конфликта интересов [12]. И если российская практика применения данного института в качестве одного из базовых при организации мер по противодействию коррупции на государственной службе является довольно новой, то зарубежная практика развития института конфликта интересов уходит корнями в далекое прошлое.

Зарубежное регулирование института конфликта интересов во многих странах отличается тщательной проработкой норм, установлением неотвратимости наказания в случае проявления конфликта интересов, а также наличием превентивных мер в качестве основных при выборе работы с данным явлением. Свойственно зарубежной практике и кодифицированное, систематизированное представление материалов в отношении ситуации конфликта интересов.

Одними из первых, кто осознал необходимость проведения работы на государственном уровне, являются Соединенные Штаты Америки. «В США еще при президенте Дж. Кеннеди была учреждена консультативная комиссия по вопросам этики и «конфликта интересов». В середине 60-х годов прошлого века в каждой из палат конгресса были созданы постоянные комитеты по этике: в 1964 г. в сенате – комитет по вопросам этики, в 1967 г. в палате представителей – комитет по стандартам официального поведения» [29, С. 43]. Значимым этапом совершенствования этики государственной гражданской службы в Америки является принятие в 1978 году в Закон о правительственной этике. Этот нормативный акт является отправным пунктом проводимой реформы, и после его принятия создаются новые органы, способные обеспечить действенный антикоррупционный контроль, а также выработку этических норм и правил.

Развитие системы органов по управлению этическими вопросами функционирования системы публичного управления страны началось с образования Управления служебной этики в государственных органах (Office of Government Ethics – OGE). Управление «осуществляет общее руководство и контроль за соблюдением органами исполнительной власти этических стандартов, орган осуществляет работу по предотвращению и урегулирования конфликта интересов» [7]. Отличительными особенностями правового положения Управления служебной этики в государственных органах США является независимый статус агентства, вневедомственное положение, а также сменяемость управляющего должностного лица (Президента) через каждые пять лет – все это обеспечивает беспристрастность при осуществлении возложенных полномочий.

В рамках проводившейся реформы изменения системы этического контроля затронули и Сенат США. В 1977 году взамен Комитета по стандартам и поведения был создан постоянный специальный Комитета по этике [8]. Комитет занимается не только практическим решением возникающих ситуаций конфликта интересов, а также рассмотрением жалоб о ненадлежащем поведении членов палаты, но и методическим обеспечением деятельности служащих. В качестве ключевых разделов этических стандартов поведения выделены инструкции и правила по работе с подарками, компаниями (частными лицами), правила поведения в командировках, информация о порядке разрешения конфликта интересов, а также правила предоставление финансовой отчетности.

Помимо практики государственного регулирования этики гражданской службы, в США широкое распространение получил публичный контроль за деятельностью уполномоченных лиц – «к контролю за соблюдением требований к служебному поведению подключена широкая сеть гражданских структур — специальных общественных органов»
[29, С. 46]. В Соединенных Штатах Америки отсутствует единый закон относительно вопроса о выявлении и разрешении конфликта интересов, однако сам механизм регламентирован достаточно детально. Как отмечает ряд исследователей, это связано с тем, что «законные и подзаконные акты фокусируются на создании механизма превенции возникновения конфликта интересов и колоссальных штрафных санкциях за его возникновение» [13, С. 158].

В качестве основных элементов механизма урегулирования конфликта интересов на государственной службе США принято выделять:

  • декларирование имущества;
  • принятие мер в отношении имущества, ведущего к конфликту интересов или имеющего потенциал для возникновения такого конфликта;
  • запрет на осуществление коммерческой деятельности;
  • система запретов и ограничений на занятие определенных должностей или занятие определенной деятельностью в определенных сферах после ухода на пенсию или увольнения с государственной службы [13, С. 158].

В Российской Федерации действующий порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе определен ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции». Данная статья предусматривает, что лицо должно принимать меры по «недопущению возможности возникновения конфликта интересов», а также подчеркивает уведомительный порядок информирования о сложившейся ситуации в случае ее возникновения и обнаружения [26].

Рассмотрение положений 273-ФЗ позволяет установить следующие юридически определенные меры предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе:

  • изменение должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке;
  • отказ государственного или муниципального служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов;
  • отвод (самоотвод) государственного или муниципального служащего;
  • передача принадлежащих ему ценных бумаг (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации [26].

При этом фактическая реализация некоторых механизмов зачастую сталкивается с определенными трудностями, вызванными, в первую очередь, недостаточной проработкой юридических норм. В частности, в системе российского законодательства не закреплено единого, четкого алгоритма воплощения меры по отказу государственного или муниципального служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, не определено и само значение понятия «выгода». В связи с этим отсутствуют и прецеденты практического воплощения механизма: результаты экспертного опроса сотрудников кадровых служб (подразделений кадров), ответственных за профилактику коррупции, показали, что «практические работники также не имеют целостного представления о механизме реализации соответствующей меры (на практике ее не применяли)» [9, С. 306].

В то же время, на наш взгляд, затруднительным является и воплощение процедуры самоотвода в практической деятельности по урегулированию конфликта интересов. В настоящее время в отечественном законодательстве не обозначена позиции по данному вопросу – отсутствует алгоритм его осуществления. Эффективная реализация данного способа будет осуществима лишь в том случае, когда порядок и случаи отвода (самоотвода) должностных лиц местного самоуправления будут детально определены в законодательстве.

В письме Управления Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции от 21 декабря 2015 г. № А-79-6329 также определен круг проблем, связанных с организацией указанных способов предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной службе, и, на наш взгляд, особое внимание заслуживает вопрос о реализации мер в отношении лиц, обладающих особым статусом – замещающих государственные должности.

Как и в США, в Российской Федерации имеется практика декларирования имущественных прав отдельных служащих. Так, в соответствии со ст. 20 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» «непредставление гражданским служащим сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи в случае, если представление таких сведений обязательно, либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего с гражданской службы» [27]. Аналогичные установления в части предоставления сведений о доходах были отражены и в Федеральном законе от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» [24]. Важную роль с точки зрения разъяснения практических особенностей реализации положений законов играет и Письмо Минтруда России от 18.07.2013 № 18-2/10/2-4038 «Разъяснения по применению Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» [18].

Показательно и внесение изменений в федеральное законодательство о необходимости уведомления комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов и получения соответствующего разрешения бывшим государственным гражданским служащим, замещавшим должность,  включенную в перечень должностей, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с гражданской службы для замещения им должностей по трудовому договору или на условиях гражданско-правового договора [27]. Можно заметить трансляцию опыта США применительно к российской системе управления конфликтом интересов.

Последние изменения в законодательстве, в частности разработка и утверждение Национального плана противодействия коррупции на 2016–2017 годы предусматривают дальнейшее совершенствование механизма урегулирования конфликта интересов в публичной сфере – система мероприятий охватывает «подготовку предложений по расширению способов урегулирования конфликта интересов» лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, должности руководителей органов исполнительной власти [21].

Возвращаясь к вопросу об особенностях урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе зарубежных стран, обратимся к опыту Европейского сообщества. Примечательна практика Великобритании, где «нормы регулирования конфликта интересов почти не изменились со времен 1890 г., когда они впервые появились. В настоящее время, в рамках антикоррупционной стратегии в Великобритании реализуется программа утверждения принципов честности и неподкупности в сфере государственной службы. В Британии, так же, как и в США действует Моральный кодекс поведения государственных служащих, предусматривающий лояльность по отношению к государству, избежание конфликтов между официальными обязанностями и частными интересами, воздержание от деятельности, дискредитирующей гражданскую службу, честность, беспристрастность, сдержанность в отношении политических вопросов и споров, стремление к достижению согласия и компромисса в отношениях с коллегами» [16, С. 202]. Однако развитие инициатив по совершенствованию этических стандартов привело к созданию в 1994 г. Комитета по стандартам в публичной сфере (The Committee on Standards in Public Life). В качестве одной из основополагающих задач деятельности Комитета является обеспечение соблюдения 7 главных принципов общественной жизни: бескорыстие, беспристрастие, объективность, подотчетность, открытость, честность, ответственность [4].

Одним из ключевых решений для европейских государств стало создание Советом Европы Группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) в 1999 году. Данная международная организация в качестве ключевой цели своего функционирования видит оказание помощи странам-участницам в борьбе с коррупцией. ГРЕКО устанавливает антикоррупционные стандарты, позволяя увидеть и устранить пробелы в национальной антикоррупционной политике государств-участников. Отметим, что Россия стала членом организации с 1 февраля 2007 года.

Для многих из европейских государств характерна своя специфика урегулирования конфликта интересов в частности, и решения проблемы противодействия коррупции в стране в целом. Если во Франции упор сделан на «создание органов, обязанных наблюдать, раскрывать и отслеживать серьезные нарушения в этике поведения государственных служащих [29, С. 43], то в Германии, как отмечает Н.Н. Шувалова, обеспечение контроля над государственными служащими входит в сферу деятельности «специальных административных судов, где граждане могут обжаловать нарушения органами публичной власти их прав и законных интересов» [29, С. 43].

Опыт противодействия коррупции в Финляндии основывается на последовательном обеспечении руководящих принципов государственного управления – прозрачности, законности, ответственность и добропорядочность государственного аппарата, что нашло свое отражение в главном законе страны – Конституции. Система мер профилактики и противодействия коррупции нашла свое отражение в общенациональной «Программе по борьбе с преступлениями в экономической сфере» 1996 года.

В качестве современных примеров деятельности по реформированию структуры органов, осуществляющих этическое регулирование гражданской службы, можно выделить работу Италии, где для обеспечения мер профилактики конфликта интересов государственных гражданских служащих был принят Закон № 215 от 2004 года [6], в котором сделан акцент на соблюдении и защите общественны интересов. Регулирование конфликта интересов в Италии находит свое отражение и в Национальном антикоррупционном плане, и в некоторых Указах Президента.

В Болгарии в 2006 году Постановлением Совета министров № 126 был принят «Кодекс поведения служащих государственных органов». Следует иметь в виде, что конфликт интересов возникает «при обсуждении, подготовке, принятии и выполнении решений, когда государственный служащий сам или связанные с ним лица являются заинтересованными лицами» [14, С. 100].

Реформирование антикоррупционное системы произошло и во Франции, где в 2012 году была создана специальная Комиссия по обновлению и этике общественной жизни [1].

Сравнительный анализ Флорина Мариуса Попа (Florin Marius POPA) относительно вопроса о конфликте интересов и целостности системы публичного администрирования в странах Центральной и Восточной Европы позлил сделать вывод о существовании в настоящее время трех различных моделей регулирования института конфликта интересов – британской, французской и северной модели [3, С. 59].

Первая модель регулирования института конфликта интересов – британская. Она включает в себя не только государства, приверженные традициям британского парламента (Великобритания, Австралия, Ирландия, Новой Зеландия, Канада), но и некоторые страны Европы, такие, как Германия или Португалия. Главным достоинством данной модели является ее способность достаточно четко обозначить потенциальные экономические и финансовые отношения, которые могли бы повлиять на объективность и беспристрастность должностных лиц и гражданских служащих, повлечь риск неосновательного обогащения вследствие наличия властного ресурса. Ключевым принципом британской модели является принцип прозрачности.

Вторая модель регулирования института конфликта интересов – французская, имеет большое влияние в страна с романо-германской правовой системой (Франция, Испания, Италия), в Центрально-европейских государствах, которые находятся в процессе демократизации (Венгрия, Румыния, Польша, Чешская Республика Словакия) и в некоторых странах Латинской Америки. Французской модели свойственно меньшее доверие со стороны населения к служащим государственного аппарата, нежели в британской группе. При этом главным недостатком этой модели является то, что деятельность внутри системы направлена не на искоренение причин коррупционных проявлений, а на организацию непосредственной борьбы с коррупцией.

Третья модель регулирования института конфликта интересов используется на Севере, и распространена в таких странах, как Швеция, Норвегия, Дания, Финляндия и Нидерланды. Эти страны отличает высокий кредит доверия со стороны граждан, в связи с чем процедура регистрация сведений об экономических интересах добровольна, но широко развита, а конкретная практика применения наказания за совершение правонарушений практически отсутствует.

Серьезная работа по совершенствованию антикоррупционных механизмов и этическому воспитанию служащих проводится и в странах Восточной Азии. Так, в Японии еще в 2000 году был принят Закон об этике национальной государственной службы, а также разработаны и утверждены этические нормы для государственных гражданских служащих и ответственность за их нарушение. Более того, по замечанию Н.Н. Шуваловой, «в Японии ежегодно тратится до 700 миллионов долларов на обучение правилам поведения служащих и консультирование их по этим вопросам» [29, С. 47].

Особого внимание заслуживает история развития антикоррупционных стандартов в Сингапуре. По признанию многих исследователей, опыт Сингапура уникален: «к моменту обретения своей независимости в 1965 году страна находилась в крайне тяжелом экономическом положении, отсутствовала стройная, адаптированная законодательная система, произошел разгул организованной преступности… Лидеры Сингапура смогли выработать систему чётких, целенаправленных действий, следуя которой страна смогла совершить разительный скачок от страны третьего мира до страны с высоким уровнем жизни и развития» [28, С. 121].

Еще в 1952 г. англичанами было основано Бюро по расследованию случаев коррупции (БРСК; Corrupt Practices Investigation Bureau), однако на начальном этапе деятельности Бюро система мер оказалась неэффективно в силу неразвитости антикоррупционного регулирования. Помимо создания Бюро по расследованию случаев коррупции, в январе 1951 г. Британское колониальное правительство представило Сингапуру систему меритократии путем создания Комиссии Государственной Службы. Данная Комиссия должна была, с одной стороны, обеспечить разделение гражданской службы и политического влияния, с другой – способствовать привлечению наиболее квалифицированных кадров в систему для решения целого комплекса стоящих перед государством проблем.

В 1960 г., с приходом к власти Ли Куан Ю, был принят и вступил в силу Акт о предотвращении коррупции. Новый лидер обозначил противодействие коррупции в качестве одного из главных векторов развития государственной власти. Бюро по расследованию случаев коррупции стало главным органом в реализации данной политики, и на сегодняшний день остается ведущим антикоррупционным ведомством, которое нацелено на поддержание эффективности управления через создание свободной от коррупции страны. В качестве основных ценностей ведомства выделяются честность, командная работа и преданность службе [5]. При этом данные последнего исследования неправительственной международной организации по борьбе с коррупцией и исследованию уровня коррупции по всему миру Transparency International показывают, что Сингапур смог занять 7-е место среди 176 стран на 2016 год [2].

Значительно отличается, как от европейских, так и от рассмотренных азиатских стран, антикоррупционная политика Китая. В основе системы противодействия коррупции находятся диспозитивные нормы и репрессивные меры воздействия. В 2003 г. В КНР был создан Антикоррупционный комитет, который занимается не только расследованием коррупционных преступлений, за которые предусмотрена смертная казнь, но выполняет также исполнительные функции.

Обозрение опыта ряда европейских и азиатских указывает на наличие ряда независимых от публичных органов власти агентств и ведомств, осуществляющих антикоррупционный мониторинг публичной власти. Относительно российского опыта урегулирования конфликта интересов нельзя не отметить работу соответствующих комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и конфликту интересов, чья деятельность на федеральном уровне осуществляется в рамках Указа Президента РФ от 01.07.2010 № 821 об утверждении Положения «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» [22]. Соответствующие комиссии создаются и в регионах, их порядок формирования и работы устанавливается соответствующими нормативно-правовыми актами субъектов РФ, комиссии по урегулированию конфликтов интересов созданы также почти во всех органах местного самоуправления. Также знаковым событием стало принятие Указа Президента РФ от 15.07.2015 № 364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции», который предопределил создание комиссий по координации работы по противодействию коррупции в субъектах РФ для обеспечения соблюдения требований к служебному (должностному) поведению и урегулированию конфликта интересов в отношении лиц, замещающих государственные должности соответствующих субъектов [23].

Однако, несмотря на явный антикоррупционный потенциал такого института, как комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, ключевым недостатком их работы является предопределенный статус – «их вспомогательная, а не основная роль в вопросах регулирования служебного поведения государственных служащих и рекомендательный характер принимаемых решений»
[13, С. 156].

Обобщение истории и практики антикоррупционного регулирования государственной гражданской службы в зарубежных странах также показывает, что опыт регулирования вопросов профилактики и противодействия коррупции, в частности, регулирование института конфликта интересов за рубежом базируется на детальной проработке различных норм, правил, кодифицированных в единые источники. Особое место занимают этические своды правил. В Российской Федерации также накоплен значительный опыт действия этических кодексов – широка практика их разработки и введения как в федеральных органах власти, так и на региональном уровне, однако, в большинстве своем, данные кодексы не учитывают специфику деятельности конкретного органа власти, игнорируя особенности национального и культурного развития региона, и лишь повторяя положения Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 года, протокол № 21) [20].

При этом, несмотря на то, что еще 5 февраля 2015 года на базе Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации провело общественное обсуждение новой редакции Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, где эксперты высказали мнение о необходимости изменения статуса документа, которым должен быть утвержден Типовой кодекс этики, вопрос остается открытым. Эксперты и научное сообщество акцентировали внимание на «необходимости утверждения Типового кодекса этики указом Президента Российской Федерации либо издания его в форме федерального закона» [15], но на сегодняшний день изменений в отношении указанной проблемы не произошло. На наш взгляд, особое внимание при совершенствовании организационно-правовых основ антикоррупционной политики и урегулировании конфликта интересов на государственной гражданской службе в частности, должно быть уделено именно этическому аспект воспитания государственных служащих, как это происходит в Японии – формальное создание кодексов этики и служебного поведения не может обеспечить эффективное исполнение предписанных норм, необходима систематическая работа по обобщению и разъяснению установленных правил.

Сравнение зарубежного опыта с российскими реалиями позволяет сделать вывод о практике заимствования некоторых аспектов управления конфликтом интересов. В то же время, особенности нормативно-правового регулирования вопросов системы профилактики и противодействия коррупции в Российской Федерации не позволяют говорить об эффективности действующей системы, а указывают на необходимость доработки норм, увеличение внимания роли этического воспитания государственных гражданских служащих, упрочению в жизни российской публичной власти специализированных структур, занимающихся рассмотрением вопроса урегулирования конфликта интересов. В настоящее время ощущается потребность в систематизации накопленного опыта, дополнении существующей практики урегулирования конфликта интересов, в частности, восполнении законодательных пробелов российского права, развитии институтов гражданского контроля за соблюдением требованием к служебному поведению со стороны государственных служащих, а также необходимость в увеличении значимости этического императива, который должен выступать фундаментом построения отношений на государственной службе. Таким образом, вопрос о своевременном выявлении и разрешении конфликта интересов в деятельности органов государственной власти является многоаспектным, и совершенствование организационно-правового механизма противодействия коррупции в целом, в также урегулировании института конфликта интересов, в частности, должно носить системный характер.

 

Литература

  1. Commission on renewal and ethics in public life (France) [Электронный ресурс]. URL: http://www.wikiwand.com/en/Commission_on_renewal_and_ethics_in_public_life_(France) (дата обращения: 03.05.2017).
  2. Corruption perceptions index 2016 [Электронный ресурс]. URL: http://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2016 (дата обращения: 03.05.2017).
  3. Florin Marius POPA. Conflict of interest and integrity in public administration in CEE countries. Comparative analysis // Journal of Public Administration, Finance and Law, 2013. – № 4. – С. 55-67.
  4. The Committee on Standards in Public Life [Электронный ресурс]. URL: https://www.gov.uk/organisations/the-committee-on-standards-in-public-life/ (дата обращения: 03.05.2017).
  5. The Corrupt Practices Investigation Bureau (CPIB) [Электронный ресурс]. URL: https://www.cpib.gov.sg (дата обращения: 03.05.2017).
  6. The Italian AntiCorruption system. Mandates and activities of the Italian National AntiCorruption Authority [Электронный ресурс]. URL: http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/workinggroup4/2014-September-8-10/Responses_NV/Italy_EN.pdf (дата обращения: 03.05.2017).
  7. S. Office of Government Ethics [Электронный ресурс]. URL: https://www.oge.gov/web/oge.nsf/About+OGE/ (дата обращения: 03.05.2017).
  8. S. Senate: Select committee on ethics [Электронный ресурс]. URL: http://www.ethics.senate.gov/public/index.cfm/history (дата обращения: 03.05.2017).
  9. Государственная и муниципальная служба: учебник для бакалавров/ под ред. В.И. Петрова. – М.: Юрайт, 2014. – 365 с.
  10. Иванова Л.Л. Конфликт интересов на государственной гражданской службе и особенности его урегулирования // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. – 2013. – № 4. – С. 93-101.
  11. Казаченкова О. В. Актуальные вопросы урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе [Электронный ресурс]. URL: http://justicemaker.ru/view-article.php? id=25&art=602 (дата обращения: 12.06.2017).
  12. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН). Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
  13. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование: научно-практическое пособие / Т.С. Глазырин, Т.Л. Козлов, Н.М. Колосова [и др.]; отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2016. – 224 с.
  14. Макарова Е.А. Нормативно-правовые основы урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе в зарубежных странах // Вестник новгородского филиала РАНХиГС. – 2015. – № 1-1 (3). – С. 96-104.
  15. Минтруд России проводит обсуждение Типового кодекса этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих [Электронный ресурс]. URL: http://www.rosmintrud.ru/labour/public-service/101 (дата обращения: 12.06.2017).
  16. Нисневич Ю. А. Конфликт интересов как потенциальная угроза возникновения // Общественные науки и современность. – 2014. – № 3. – С. 23-31.
  17. Петрова С.Г. Конфликт интересов на государственной службе: опыт России и зарубежных стран // Инновационная наука. – 2015. – № 6. – С. 201-203.
  18. Письмо Минтруда России от 18.07.2013 № 18-2/10/2-4038 «Разъяснения по применению Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
  19. Сурманидзе И.Н. К вопросу о категории «конфликт интересов» на государственной и муниципальной службе // Наука сегодня: глобальные вызовы и механизмы развития: материалы международной научно-практической конференции. – М.: Маркер, 2016. – С. 139-140.
  20. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 года) (протокол № 21). Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
  21. Указ Президента РФ от 01.04.2016 № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016-2017 годы». Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
  22. Указ Президента РФ от 01.07.2010 № 821 (ред. от 22.12.2015 г.) «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов». Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
  23. Указ Президента РФ от 15.07.2015 № 364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции». Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
  24. Федеральный закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам». Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
  25. Федеральный закон от 05.10.2015 № 285-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов». Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
  26. Федеральный закон от 25.11.2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О противодействии коррупции». Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
  27. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 03.07.2016, с изм. от 19.12.2016) «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
  28. Харичева М.С. Международный опыт борьбы с коррупцией: Сингапур // Вестник Калининградского юридического института МВД России. – 2011. – № 3 (25). – С. 121-125.
  29. Шувалова Н.Н. Управление нравственными отношениями в системе государственной службы: ориентация на успех // Право и управление. XXI век. – 2013.
    – № 2 (27). – С. 41-48.