Home / Политические проблемы государственного регулирования / Кукушкина И.Ю., Шитова Е.П. Анализ специфических особенностей и механизмов государственного управления института президентства в Российской Федерации

Кукушкина И.Ю., Шитова Е.П. Анализ специфических особенностей и механизмов государственного управления института президентства в Российской Федерации

Кукушкина Иола Юрьевна – студент 1-го курса

ФГБВОУ ВО «Академия гражданской защиты МЧС России»

(направление «Государственное и муниципальное

управление», уровень магистратуры)

iolanta89@list.ru

Шитова Евгения Павловна – студент 1-го курса

ФГБВОУ ВО «Академия гражданской защиты МЧС России»

(направление «Государственное и муниципальное

управление», уровень магистратуры)

eva1899@mail.ru

 

Анализ специфических особенностей и механизмов государственного управления института президентства в Российской Федерации

Analysis of specific features and mechanisms of public administration of the presidency in the Russian Federation

 

Аннотация: В данной статье рассмотрены некоторые особенности функционирования института президентства в Российской Федерации, его роль в системе управления государством. С использованием метода ранжирования также выявлены некоторые механизмы государственного управления, преимущественно свойственные данному политическому институту в нашей стране. Отмечена тенденция снижения политического веса президента и увеличение его административного веса.

Статья подготовлена под руководством доктора политических наук, профессора Мелькова Сергея Анатольевича в рамках планового изучения учебной дисциплины «Теория и механизмы современного государственного управления» и научной школы «Государственная политика и управление», функционирующей в Академии гражданской защиты МЧС России на постоянной основе.

Abstract: In this article, some features of functioning of the presidency institute in the Russian Federation, its role in the system of state administration are considered. With the use of the method of ranking, some mechanisms of public administration, which are inherently peculiar to this political institution in our country, are also revealed. The tendency to reduce the president’s political weight and increase his administrative weight is noted.

The article is prepared under the guidance of Doctor of Political Sciences, Professor Melkova Sergey Anatolyevich in the framework of the planned study of the discipline «Theory and Mechanisms of Modern Public Administration» and the scientific school «State Policy and Management», functioning in the Civil Defense Academy EMERCOM of Russia on a permanent basis.

Ключевые слова: власть, государственное управление, законотворчество, механизм государственного управления, ранжирование, президент, Россия, политический институт, государственный орган, полномочия, студенты.

Keywords: power, public administration, lawmaking, public administration mechanism, ranking, president, Russia, political institute, state body, authorities, students.

 

Рецензия

Текст статьи в PDF

 

В настоящее время продолжает оставаться актуальным вопрос о месте и роли Президента в системе государственного управления в Российской Федерации, о методах и механизмах осуществления им своих полномочий, их эффективности и последствиях его действий для государства. Актуальность данной темы вызвана несколькими обстоятельствами:

– президент, согласно российской конституции, является главой государства и под него фактически выстроена вся отечественная политическая система;

– ментальность россиян и политическая культура такова, что процесс принятия политических решений излишне централизован;

– все сегодня ждут модернизацию системы государственного и муниципального управления, но мало кто понимает: что, как и зачем модернизировать? Зато надежда на президента только растет [4, С. 32-33];

– активная внешнеполитическая деятельность президента прямо или косвенно воздействует на социально-экономические процессы внутри страны;

– влияние президента на расстановку кадров в системе государственной власти продолжает оставаться определяющим.

Авторам данной статьи хотелось бы рассмотреть, в первую очередь, не столько деятельность конкретных личностей на посту главы государства (хотя они, конечно же, оказывают свое влияние), сколько само функционирование института президентства в нашей стране, некоторые его механизмы и уникальные особенности, сформировавшиеся в последние десятилетия.

На наш взгляд, для начала необходимо понять, какую роль играет институт президентства 1) в формальном воплощении законодательства, 2) в реальной практической деятельности по управлению государством, 3) в массовом сознании населения.

Для последнего пункта показателен опрос ВЦИОМ от 11 декабря 2014 года, в котором на вопрос о том, кто, согласно Конституции, является носителем суверенитета и источником власти в РФ, 55 % опрошенных ответили – «Президент РФ», и только 23 % – «граждане (народ)» [3]. Определенный интерес для нашего исследования также представляет социологический опрос, проведенный Южно-Российским институтом управления (филиалом РАНХиГС) по 13 регионам РФ, в каждом из которых было опрошено более 100 экспертов. На вопрос о том, какие силы заслуживают поддержки в первую очередь в контексте вывода страны из кризисного состояния, 22,7 % экспертов (средняя величина по 13 субъектам РФ)  проголосовало за Президента – это наибольший показатель среди всех вариантов ответа. На втором и третьем месте – малый и средний бизнес (15,01 % и 13,5 % соответственно) [6, С. 34].

Если же взять законодательно-правовую базу, то только в одной Конституции РФ найдется целая сеть рычагов и механизмов влияния, закрепленных за президентской властью. Некоторые из этих механизмов, а именно механизм назначения/утверждения кандидатур на государственные посты, представлен в таблице 1 вместе с другими формами реализации президентом своих полномочий.

Таблица 1

Влияние Президента РФ на формирование и деятельность госструктур

Государственные структуры Количество Форма реализации
1. Должностные лица [5] (по одной только Конституции РФ) Более 44 Напрямую назначает / предлагает для утверждения в другие госорганы
2. Министерства РФ 5 Прямое подчинение
3. Федеральные агентства 5

(2 в составе министерств)

Прямое подчинение
4. Федеральные службы 11

(5 в составе министерств)

Прямое подчинение
5. Комиссии 15 Через Администрацию Президента РФ
6. Советы 17 Через Администрацию  Президента РФ
7. Другие государственные органы[1]

(совещательные или исполнительные)

4

(как минимум)

Регулируются указами и распоряжениями Президента РФ

 

Для анализа влияния Президента РФ на госструктуры рассмотрим таблицу 1.

Первый пункт данной таблицы подразумевает как представителей исполнительной, так и судебной власти, глав других госорганов, таких как Генпрокуратура и ЦБ [5] и т.д. Все должности из этого пункта конституционно закреплены и кандидаты на них либо предлагаются президентом для утверждения, либо назначаются им. Во 2, 3 и 4 пунктах представлены госструктуры, обычно подчиненные главе правительства. В РФ особенностью является подчинение министерств так называемого «силового блока», а также некоторых особо важных федеральных агентств и служб непосредственно президенту (фактически речь идет о системе двойного подчинения).

Последние три пункта относятся во многом к Администрации Президента РФ – госоргану, имеющему крайне разветвленную структуру и широкие полномочия (в ее состав входят Совет безопасности, Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, информационные бюро, экспертные группы и др.).

Если рассмотреть систему российских правоохранительных органов, то все структуры, кроме Федеральной таможенной службы, либо подчинены президенту напрямую (3 министерства, 2 федеральные службы и Следственный комитет РФ), либо частично формируются по представляемым им кандидатурам (Прокуратура РФ).

По сути, в Российской Федерации сегодня практически нет невыборных госорганов, в формировании которых и управлении которыми так или иначе не принимал бы участия президент. Даже таблица 1, представленная больше для наглядности, чем для учета всех реально существующих элементов и взаимосвязей с президентом, позволяет оценить масштаб распространения и влияния института президентства на другие ветви власти. Некоторые авторы, например профессор Кордонский С.Г., и вовсе рассматривают президента исключительно как государственного чиновника, обладающего, конечно же, наибольшим административным весом [8, С. 135]. В соответствии с данным подходом должность главы государства во многом теряет политическую составляющую, и представляет президента скорее как главного администратора, а не активно действующего политика. Такая точка зрения, по нашему мнению, вполне отражает существующее положение вещей в России, особенно с учетом фактически главенствующего положения исполнительной ветви власти и ее подконтрольности (контроль для него – ключевая функция!) главе государства.

Можно сказать, что особая роль президента в системе государственной власти определяет во многом и его полномочия, которые, в свою очередь, представляют собой механизмы государственного управления, действующие в различных сферах общественной жизни.

Студентам 1 курса очной магистратуры авторами данной статьи было предложено проранжировать[2] полномочия Президента РФ (от 1 до 10) из таблицы 2 по двум критериям:

— по частоте использования полномочий на практике в РФ;

— по их влиянию на общественно-политическую систему РФ;

Далее для каждого из десяти полномочий было подсчитано среднее значение по двум критериям, представляющее собой обобщенное мнение нескольких студентов. Также рассчитан третий параметр – разница между значениями 1 и 2 ранжиров, предполагается, что этот параметр способен проявить противоречие между частотой использования полномочий и их фактической важностью/влиятельностью.

Таблица 2

 Ранжирование полномочий Президента РФ по двум критериям

Полномочия Президента РФ

 

Ранжир 1 Ранжир 2 Разница между значениями двух ранжиров
1. Имеет право законодательной инициативы (внесение законопроектов в Госдуму), издает указы и распоряжения 2,3 2,1 0,2
2. Подписывает и обнародует федеральные законы, при этом имеет право вето 2,9 3,4 0,5
3. Решает вопросы гражданства РФ и предоставления политического убежища 6,6 7,4 0,8
4. Утверждает военную доктрину РФ 5,5 5 0,5
5. Осуществляет помилование 7,4 8,3 0,9
6. Может отменять постановления и распоряжения Правительства РФ, также принимает решение об его отставке 7,4 6,4 1
7. Использует согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами госвласти и органами госвласти субъектов РФ, а так же между органами госвласти субъектов РФ. 5,4 5,3 0,1
8. Вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопросов соответствующим судом 6,8 6,9 0,1
9. Осуществляет руководство внешней политикой РФ, ведет переговоры и подписывает международные договоры 1,6 3,8 2,2
10. В случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии президент вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение 9,3 6,6 2,7

1) По мнению студентов, наиболее важными и влиятельными являются полномочия президента, связанные с законотворчеством (1, 2 пункты в таблице 2).

Во-первых, с их помощью реализуется механизм законодательной инициативы, во-вторых, механизм контроля за деятельностью парламента. Эти же полномочия были отмечены как одни из наиболее часто применяемых на практике. Однако стоит заметить, в действительности это не всегда так. Например, право вето используется президентом крайне редко, и, создается ощущение, что скорее формально – за все время существования шестого созыва Госдумы президентом отклонен только 1 законопроект (для сравнения Советом Федерации отклонено 22 и даже это – всего лишь 1 % от количества принятых законопроектов) [1]. Число же одобренных президентом законопроектов в последние годы постоянно растет, вносится много изменений в существующую правовую базу. Эта тенденция, по результатам исследований Центра стратегических разработок, снижается в год выборов Президента РФ [9]. В целом же проблема нестабильности законодательства только усиливается, хотя глава государства имеет все возможности для контроля над данным процессом.

Количество вносимых президентом на рассмотрение законопроектов также составляет небольшую часть от общего количества. Но здесь имеет значение то, что лидером по законотворческой инициативе в нашей стране является не парламент, а правительство – представитель наиболее близкой к президенту ветви власти, подвергающийся его непосредственному влиянию (за счет механизма назначения).

2) Особенно стоит отметить 7 пункт таблицы 2, который представляет собой специальный механизм института президентства в нашей стране, обеспечивающий координацию и согласованность деятельности всех органов государственной власти [2]. В силу своей особой роли в системе разделения властей и возможности применить конкретные средства для разрешения конфликтов и разногласий между госорганами президент часто и вполне эффективно использует согласительные процедуры на практике.

3) Внешнеполитическая деятельность президента – другое направление, также отмеченное студентами одновременно и по частоте и по влиянию. Большинство иностранных поездок президента проходит в рамках участия в форумах, саммитах или международных переговорах, на которых часто заключаются соглашения или контракты. Глава государства ежегодно совершает визиты почти в два десятка стран (например, 2014 г – 23, 2015 г – 16, 2016 г – 18), больше половины из которых входят либо в СНГ, либо в БРИКС и ШОС [7].

4) Такое полномочие, как помилование, осуществляется главой государства в отношении отдельного человека и не влияет на политическую систему в целом. Также и общественное мнение практически не интересует эта деятельность президента, за исключением помилования некоторых особо известных личностей. К тому же, данное полномочие на практике реализуется крайне редко, например, за весь 2015 год было помиловано пять человек, за 2014 – два человека. Можно подчеркнуть, что институт помилования в России практически не работает, и используется, по большей части, для политически ангажированных случаев.

Суммируя все вышеизложенное, можно прийти к некоторым выводам.

Во-первых, центральная роль президента в системе государственного управления приобретает все больше административный характер, иногда теряя политическую составляющую. Это проявляется и в его влиянии на исполнительную власть, и в преобладании утвержденных законопроектов от этой ветви власти, и в постоянном увеличении нашей стране госсобственности (имеется в виду также и контролируемая государственной властью собственность), и в самом конституционном устройстве, которое наделяет президента крайне большим количеством полномочий в разных сферах. При этом рычаги контроля за его деятельностью со стороны других органов крайне слабы и на практике сложно осуществимы (например, процедура импичмента).

Во-вторых, в соответствии с особой ролью института президентства на данный момент формируются и механизмы государственного управления, используемые главой государства – в основном административные, реализуемые через подчиненные ему госструктуры, назначаемых доверенных лиц, правительство и бюрократический аппарат в целом.

В-третьих, на данный момент все тенденции развития свидетельствуют скорее об усилении вмешательства президента в различные сферы общественной жизни, от законотворчества до внешнеполитических событий, причем большинство корректив, вносимых главой государства в систему государственного управления в настоящее время носят преимущественно не модернизационный, а стабилизационный характер.

Литература

  1. Статистика законодательного процесса [Электронный ресурс] // Государственная Дума РФ [сайт]. URL: http://www.duma.gov.ru/legislative/statistics (дата обращения: 26.02.2017).
  2. Быкова Е.А. Согласительные процедуры как особенность полномочий Президента Российской Федерации // Общество и право. – 2011. № 3 (35). – С. 87-89.
  3. Опрос ВЦИОМ от 11.12.2014 г. «Власть в России: по конституции и по жизни» [Электронный ресурс] // ВЦИОМ [сайт]. URL: http://www.wciom.ru/index.php?id=236&uid=115087 (дата обращения: 26.02.2017).
  4. Мельков С.А., Алейникова Л.Г. Модернизация и реформы государственного управления в России: теоретический анализ: Монография. – Химки: АГЗ МЧС России, 2014. – 94 с.
  5. Конституция РФ. Статьи 83, 102, 103. // Конституция Российской Федерации [сайт]. URL: http://www.constitution.ru (дата обращения: 28.02.2017).
  6. Власть, бизнес, гражданское общество: модели взаимодействия (отечественный и зарубежный опыт). Информационно-аналитические материалы Круглого стола с международным участием. – Ростов н/Д: Издательство ЮРИУ РАНХиГС, 2016. – 224 с.
  7. Поездки Президента РФ за 2014-2016 гг. [Электронный ресурс] // Президент Российской Федерации [сайт]. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/trips (дата обращения: 02.03.2017).
  8. Кордонский С. Г. Рынки власти: Административные рынки СССР и России. – М.: ОГИ, 2006. – 240 с.

9. Растущая нестабильность законодательства мешает планировать будущее страны [Электронный ресурс] // Центр стратегических разработок [сайт]. URL: http://www.csr.ru/issledovaniya/rastushhaya-nestabilnost-zakonodatelstva-meshaet-planirovat-budushhee-strany (дата обращения: 04.03.201

[1] Речь идет об Администрации Президента РФ, Государственном совете, Следственном комитете и Совете безопасности РФ.

[2] Ранжирование – построение какой-либо иерархии в сообществе.