Home / Управление общественными отношениями / Лябах А.Ю., Шароватов А.А., Эркин А.Ф. Анализ места и роли института общественных советников в процессе коммуникации граждан с Управой района Выхино-Жулебино г. Москва

Лябах А.Ю., Шароватов А.А., Эркин А.Ф. Анализ места и роли института общественных советников в процессе коммуникации граждан с Управой района Выхино-Жулебино г. Москва

Лябах Андрей Юрьевич – преподаватель кафедры
государственного и муниципального управления

Академии гражданской защиты МЧС России

0190555@mail.ru

Шароватов Алексей Андреевич – студент 4-го курса

Академии гражданской защиты МЧС России

(направление подготовки «Государственное и муниципальное

управление», уровень бакалавриата)

sharovatov.a95@mail.ru

Эркин Александр Федорович – старший преподаватель

кафедры государственного и муниципального управления

Академии гражданской защиты МЧС России,

соискатель ученой степени кандидата философских наук

erkin007@bk.ru

 

Анализ места и роли института общественных советников в процессе
коммуникации граждан с Управой района Выхино-Жулебино г. Москва

Analysis of the place and role of the institution of public advisers in the process

Communication of citizens with the District Administration Vykhino-Zhulebino Moscow

 

Аннотация. В статье проведен анализ взаимодействия общественных советников с населением и управой района применительно к городу Москве. Помимо этого, авторами статьи проанализирован основной документ, связанный с правами, обязанностями и деятельностью общественных советников. В заключение статьи подготовлены конкретные предложения по совершенствованию нормативно-правовых документом, регламентирующих осуществление общественного контроля за органами государственной и муниципальной власти.

Статья подготовлена в рамках планового изучения учебной дисциплины «Исследование социально-экономических и политических процессов» под руководством доктора политических наук, профессора Мелькова Сергея Анатольевича и научной школы «Государственная политика и управление», функционирующей в Академии гражданской защиты МЧС России на постоянной основе.

Abstract. The article analyzes the interaction of public advisers with the population and the district administration in relation to the city of Moscow. In addition, the authors of the article analyzed the main document related to the rights, duties and activities of public advisers. Concluding the article, concrete proposals have been prepared to improve the regulatory legal documents regulating the implementation of public control over the state and municipal authorities.

The article was prepared as part of a planned study of the academic discipline «Investigation of socio-economic and political processes» under the leadership of Doctor of Political Sciences, Professor Melkova Sergey Anatolyevich and the scientific school «State Policy and Management», functioning in the Civil Defense Academy EMERCOM of Russia on a permanent basis.

Ключевые слова: актуальность, анализ, взаимодействие, глава управы, государственное регулирование, государственное управление, гражданин, документы, законодательство, запрет на критику, исполнительные органы власти, исследование, коммуникация, метод, Москва, муниципальная власть, население, общественный контроль, общество, общественный советник, постановление Правительства, проблема, район, управа.

Keywords: relevance, analysis, interaction, head of the government, state regulation, public administration, citizen, documents, legislation, prohibition of criticism, executive authorities, research, communication, method, Moscow, municipal government, population, public control, Public adviser, government decree, problem, district, government.

 

Рецензия

Текст статьи в PDF

 

Актуальность. Актуальность тематики настоящей статьи обусловлена несколькими факторами.

Во-первых, Конституцией Российской Федерации статьей 24 пунктом 2 принято следующее: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы» [7].

Во-вторых, влияние прогрессивных информационных технологий на общество, в частности российское общество, постоянно возрастает. Появляются новые механизмы коммуникации между населением и органами государственной и муниципальной власти.

В-третьих, многими российскими учеными отмечен низкий уровень эффективности системы общественного контроля и участия общества в принятии политических решений как на уровне государственной, так и на уровне муниципальной власти [6].

В-четвертых, институт общественных советников – сравнительно новое явление, пришедшее в Россию из практики государственного и муниципального западных стран (обобщённое название) и в настоящее время применяется только в городе Москва, и его работа еще требует анализа и совершенствования.

В-пятых, по своей сути общественный советник является элементом в системе коммуникации между собственниками жилья и управами районов г. Москва, и не может оказать какое-либо ощутимое воздействие на принятие решений по различным проблемам жителей. Причина такова: заключаемые договоры (анализ одного из них будет проведен далее) не предполагают реальных инструментов воздействия.

Проблематизация. Считается, что общественный контроль – это механизм, позволяющий обществу осуществлять контроль действий власти как на этапе принятия, так и на этапе реализации решений и оценки полученного результата [4]. И следуя этой логике, основные направления деятельности общественных советников можно разделить на 2 категории:

  1. осуществление общественного контроля;
  2. передача информации от органов власти до населения и от населения до органов власти.

Анализируя взаимодействие общественных советников с населением и управой района, следует отметить, что на них возложен большой ряд обязательств и функций. Общественные советники должны своевременно доводить до сведения жителей многоквартирного дома, в котором он проживает, и соседних многоквартирных домов актуальную информацию о деятельности органов государственной власти в лице управы района, в том числе, о результатах встреч чиновников с населением, а также о принятых решениях и инициативах властей (во всяком случае, этого от них ожидают). Помимо этого, общественные советники должны оповещать жителей о проведении органами власти различных спортивно-массовых и культурных мероприятий, в это же время должна быть и обратная связь, в которой советники должны передавать информацию об актуальных проблемах от жителей до органа государственной власти в лице управы района на дальнейшее их рассмотрение. Общественные советники помогают властям в организации и проведении различных мероприятий на территории района, а также участие в них (например: «субботники», «эконеделя» и т.д.).

Необходимо также отметить, что в каждом жилом доме главой управы назначен общественный советник. Выбор советника в доме осуществляет управа, с советником заключается договор, в соответствии с которым «общественный советник» должен представлять в доме интересы управы.

Основной управленческой проблемой данной научной статьи является, по сути, несоответствие заявленного в нормативных документах образа общественного советника и вообще данного института, как механизма осуществления общественного контроля и реальной ситуации в районе Выхино-Жулебино города Москва. Ведь общественные советники, в реальности, стали рупором управы, но никак не средством контроля, особенно общественного, за деятельностью органов власти и конкретных чиновников (мы полагаем, что абсурдно в принципе ожидать, что созданный самой властью институт советников станет ее же и контролировать). В настоящей статье авторами планируется исследование реальной ситуации в одном из районов города Москвы и определение места и роли общественного советника в системе взаимоотношений населения с управой района.

Авторами статьи был проведен анализ документа, который регулирует деятельность общественных советников г. Москвы, контент-анализ этого документа и анализ проведенного авторами социологического опроса среди населения одного из районов города Москвы.

Анализ проблемы. Кто такие общественные советники сегодня? Общественные советники – это жители Москвы, которые принимают участие на добровольной основе в осуществлении общественного контроля, создании благоприятной среды проживания, повышении качества взаимодействия населения района с органами власти. Общественные советники также взаимодействуют, в том числе с использованием интернета, с правоохранительными органами по вопросам обеспечения общественного порядка, с товариществами собственников жилья, советами многоквартирного дома, управляющими компаниями, эксплуатирующими организациями, с общественными объединениями, некоммерческими организациями, инициативными группами граждан [4].

В рамках написания данной работы за основу авторами данной научной статьи было взято 2 документа (см. таблицу 1).

Таблица 1

Анализ документов, регулирующих взаимодействие жителей г. Москва с органами государственной власти

Наименование документа Какие задачи решает
1. Постановление Правительства Москвы от 24 декабря 2013 года № 894-ПП «О внесении изменений в постановление правительства Москвы от 12 октября 2010 года № 938-ПП». Регулирует общественные отношения, которые связаны с реализацией гражданами Российской Федерации – жителями города Москвы гарантированного Конституцией Российской Федерации права на непосредственное участие в управлении делами государства и возникающие в процессе осуществления общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти города Москвы [4].
2. «Жилищный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 г. № 188-ФЗ (ред. от 06.07.2016).

 

Жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища, на необходимость беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав, а также на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями [3].

 

Как известно из Жилищного Кодекса РФ, только общее собрание собственников помещений дома является легитимным органом управления многоквартирным жилым домом и может избирать органы управления или контроля, также только жители на своём общем собрании могут избрать Совет дома или Домовый комитет и наделить его какими-либо полномочиями [3]. Следовательно, если жители не выбирали общественных советников, никаких полномочий представлять интересы жителей дома они не имеют. Общественные советники не избраны жителями и не уполномочены представлять интересы жителей дома.

Помимо Жилищного Кодекса РФ, авторами было проанализировано Постановление Правительства от 24 декабря 2013 года № 894, в котором определены основные права и обязанности общественных советников, где авторами были выявлены взаимоисключающие пункты, а конкретно пункт 6.6.3: Общественный советник при осуществлении своей деятельности обязан: «Избегать действий, способных нанести вред его репутации, репутации органов государственной власти города Москвы» [4]. На основе этого получается, что общественный советник не может критиковать деятельность органов исполнительной власти.

Следовательно, общественные советники могут представлять лишь интересы управы района, например, на улице или при общении с жителями в доме. Передавать информацию из управы, например, рекламировать от имени управы того или иного чиновника, информировать население о деятельности управы и осуществлять иную деятельность в интересах управы района.

Для чего управам нужны свои люди в домах? Вопрос, на взгляд авторов данной научной статьи, не имеет однозначного ответа. Конечно, прежде всего, это информировать жителей о проводящихся управой мероприятиях, например, о публичных слушаниях. Свои (для граждан) люди уполномочены сообщать в управу о волнующих проблемах жителей дома; освещать работу чиновников в районе. Также общественные советники могли бы информировать законно избранные советы домов о деятельности управы. Председатель совета дома и члены совета могут представлять законные интересы жителей дома, а «общественный советник» главы управы мог бы доводить какую-либо информацию из управы до членов совета дома.

Из договора между общественным советником и управой совершенно очевидно, что основная функция советника – информирование сторон. Например, управу общественные советники должны информировать о фактах нарушения регистрационного учета собственниками и жильцами квартир. Никаких полномочий от общества советник главы управы не имеет, как и не имеет полномочий представлять в управе какой-либо дом или общество [5].

Далее проведем анализ соглашения, заключаемого между общественным советником и Управой района Выхино-Жулебино, полученного в результате прохождения одним из авторов настоящей статьи (студентом 4-го курса очного бакалавриата А.А. Шароватовым) в процессе прохождения преддипломной практики в отделе по взаимодействию с населением Управы района Выхино-Жулебино.

С целью сокращения объема материала, проведем краткий контент-анализ договора, при этом разбив его на смысловые блоки (по мнению авторов данной научной статьи, полностью копировать однотипные обязанности общественного советника для научной статьи не целесообразно).

Итак, первый блок – информирование населения. Перечислим кратко основные направления, о которых общественный советник обязан информировать граждан района:

– о деятельности органов государственной власти города Москвы, принятых решениях и нормативно-правовых актах;

– о реализуемых городских программах, значимых общегородских мероприятиях, возможностях получения государственных услуг, проведении публичных слушаний в районе, запланированных встречах с представителями управы района.

Второй блок – информирование правоохранительных органов:

– о возможных нарушениях иностранными гражданами и лицами без гражданства миграционного законодательства;

– о предполагаемых фактах систематического нарушения регистрационного учета собственниками и жильцами квартир.

Интересным для авторов данной научной статьи является тот факт, что подача информации в правоохранительные органы проходит тот же процесс рассмотрения, что и при подаче заявления от обычного гражданина. Тем самым функция контроля, как таковая заключается в конкретизации должностных обязанностей общественного советника, при отсутствии даже теоретической и тем более фактической мотивации к их выполнению, ведь для него (в данном случае как уполномоченного лица, а не только как гражданина) не предусмотрено никакой финансовой или какой-либо другой ответственности за невыполнение перечисленных выше его обязанностей (их также можно, полагаем, назвать поручениями или даже просто пожеланиями власти – это вопросы, если угодно, «вкуса» исследователя).

Третьим блоком контент-анализа соглашения между управой и общественным советником является принятие участия:

– в выявлении и устранении самовольно размещенных рекламных и иных материалов;

Сразу же прокомментируем данный пункт. Авторам данной научной статьи не понятно, каким образом общественный советник сможет установить абсолютную достоверность и правомерность либо неправомерность и самовольность размещения рекламных и иных материалов? Ведь устранив их, не имея достоверной информации, общественный советник, по сути, совершит правонарушение.

– в выявлении социально неблагополучных граждан, безнадзорных малолетних детей;

– в проведении социологических исследований, опросов, анкетирования среди жителей дома, в том числе посредством телефонных опросов;

– в обращении жителей на интерактивные информационные порталы Правительства Москвы с заявлениями, предложениями (при необходимости);

– в процессе сбора предложений и замечаний жителей по вопросам социально-экономического развития района для подготовки предложений в управу района, Совет депутатов муниципального образования. В организации внеочередных встреч жителей дома/двора с главой управы района, депутатами Совета депутатов. В привлечении жителей к участию в рабочих совещаниях, встречах, праздничных и культурно-массовых мероприятиях (районного, окружного и городского уровней), районных конкурсах, смотрах и т.д.;

– во внесении предложений от имени жителей дома по вопросам социально-экономического развития района/города, в том числе через интерактивные информационные порталы. В настоящее время все сайты как муниципальных образований, так и управ районов города Москва имеют в своем составе электронную приемную, посредством которой любой житель в состоянии удаленно оформить заявление либо высказать собственные предложения, в том числе и по вопросам социально-экономического развития района. Этот факт опять-таки обесценивает с контрольной точки зрения институт общественных советников, ведь их обязанности и полномочия не появляются посредством должности, либо договора, их может априори выполнять любой гражданин.

Четвертым информационным блоком нашего контент-анализа соглашения являются обязанности по содействию общественного советника:

– жителям дома в решении актуальных вопросов жизни дома;

– жителям дома по вопросам вызова социального работника, приглашения работника управляющей компании и др.;

– управе района в подготовке и проведении встреч с населением, размещении информации в сети Интернет;

– проведению общественной экспертизы социально значимых проектов и программ, других документов и решений органов государственной власти;

– правоохранительным органам, общественным пунктам охраны порядка в обеспечении поддержания правопорядка на территории района.

Интересным для нашего анализа является факт отсутствия четкой декларации степени содействия правоохранительным органам, и метода ее выражения.

Далее логично перейти к полномочиям общественных советников, либо к обязательствам Управы района Выхино-Жулебино, как одной из сторон договора. Итак, в целях содействия общественному советнику, сотрудники управы, по договору могут привлекать общественного советника:

– к проведению экспертизы социально значимых проектов и программ, других документов и решений органов государственной власти;

Сразу сделаем промежуточный вывод: по договору управа может и не привлекать того или иного (или вообще никаких) общественного советника к экспертизе проектов, что приводит нас к вопросу: а в чем же заключается предназначение общественного контроля? Упрощенно: общественный контроль появляется тогда, когда кто-то кого-то позовет быть контролером? И всё?

– к участию в совещаниях, проводимых управой района по проблемам дома;

– к распространению информации (в том числе информационных материалов) о значимых общегородских, районных мероприятиях, о деятельности управы и иных органов исполнительной власти города:

– предоставлять общественному советнику информацию о проведении публичных слушаний, о проведении встреч с главой управы района, другую социально-значимую информацию для доведения до жителей.

Управа района, так записано в анализируемом нами договоре, организует:

– участие в обучении общественных советников;

– прием общественного советника главой управы, префектом административного округа;

– передачу общественному советнику информационной рассылки городских новостей посредством электронной почты.

– рассматривает предложения и обращения жителей по вопросам социально-экономического развития района, переданные через общественного советника.

Подведем кратко итоги анализа договора, сделаем несколько промежуточных выводов.

Во-первых, в договоре полностью отсутствуют методы стимулирования общественного советника к выполнению обязанностей по договору. Не прописаны методы финансового поощрения, либо поощрения посредством налоговых льгот, либо льгот по оплате тарифов ЖКХ, также отсутствуют и меры ответственности за невыполнение обязанностей по договору. Проведя анализ договора, авторы данной научной статьи считают затруднительным даже привлечение общественного советника к судебной ответственности за невыполнение своих обязанностей по договору, ведь в данном случае обязанности в договоре носят лишь частично конкретный характер, оценить возможный ущерб от бездействия советника довольно затруднительно, да и прибегая к подобным методам сотрудники управы ставят себя под удар, ведь выполнение практически всех обязанностей общественного советника по анализируемому договору является также и должностной обязанностью работников.

Во-вторых, договор не предоставляет общественному советнику каких-либо конкретных рычагов для осуществления реального контроля за органами государственной власти. Наименование института общественных советников частью системы общественного контроля в данном конкретном примере носит чисто формальный характер и не подразумевает под собой никаких реальных механизмов воздействия, без которых контроль, и мы на этом настаиваем, невозможен.

В-третьих, сама сущность договора в данном конкретном случае вызывает у авторов данной научной статьи сомнения, поскольку этот документ, по сути, не подразумевает обязанности сторон, так как нет абсолютно никаких механизмов принуждения или убеждения (в тексте договора) к его исполнению сторонами. Даже сам факт исполнения или неисполнения обязанностей невозможно четко измерить/определить ввиду неконкретности формулировок этого документа.

Далее, следуя логике статьи путем анализа данных проведенного в период преддипломной практики одним из авторов данной научной статьи (студентом 4-го курса очного бакалавриата А.А. Шароватовым) социологического опроса рассмотрим, как жители района Выхино-Жулебино оценивают работу института общественных советников и управы района.

В опросе принимали участие 30 жителей района. Далее в форме диаграмм продемонстрируем лишь некоторые результаты[1] проведенного опроса, и проведем их краткий анализ.

Диаграмма 1

Проведя анализ ответов на 1-й вопрос опросного листа (результаты которого отражены в диаграмме 1), можно сделать вывод о том, что практически половина из опрошенных 30 жителей района Выхино-Жулебино не знает об институте общественных советников. Из полученных ответов следует вывод о том, что доведение информации через данный инструмент общественного контроля до данных граждан не производится, таким образом под сомнение ставится целесообразность внедрения подобного института общественного контроля, особенно учитывая формально прописанные полномочия советников.

Диаграмма 2

Проводя анализ диаграммы 2, можно сделать несколько выводов.

Во-первых, 14 человек, которые оценивают работу общественных советников на
1 балл, о сути и не знакомы с их работой, так как для них она априори и в принципе отсутствует, судя по диаграмме 1.

Во-вторых, остальные опрошенные жители/граждане, знакомые с работой общественных советников, не оценивают их работу высоко. По сути, данный институт является по большей части информирующим (и это еще в лучшем случае), а не контролирующим. Авторам данной научной статьи в процессе анализа все больше кажется, что реальный контроль может осуществляться только группами активно настроенного населения (то есть созданными самими гражданами группами, а не властными органами), к примеру, советом собственников жилья, и только в подобной общественный советник может стать эффективным. При отсутствии активной позиции у населения, советник является просто ресурсом получения информации (порой и не нужной населению), а не инструментом в системе общественного контроля.

Диаграмма 3

Проводя анализ диаграммы 3, можно сделать вывод о том, что жители по большей части удовлетворены работой Управы района Выхино-Жулебино по решению социально важных вопросов. В этой связи институт общественных советников и его работа в управе может стать, скорее, дополнительным источником информации для Управы (судя по результатам проведенного опроса, ее сотрудники заинтересованы в решении социальных проблем) о социально неблагополучных жителях и их проблемах.

В заключение статьи сделаем ряд общих выводов.

Во-первых, по нашему мнению, институт общественных советников не сможет стать в Москве эффективным инструментом общественного контроля, так как советник в рамках своей должности не имеет никаких рычагов воздействия на управу, и он по сути заключаемого договора является просто распространителем информации. Кроме того, институт общественных советников инициирован и создан самими органами государственной власти города Москвы, а не горожанами.

Во-вторых, авторы данной научной статьи убеждены в необходимости выборов общественных советников посредством прямого голосования жильцов на общедомовом собрании. Подобный метод позволит наделить советника полномочиями представлять интересы жильцов конкретного дома либо нескольких домов в управе района и даст ему реальные инструменты власти влияния на органы власти (такая вот получается тавтология), для обеспечения интересов жильцов, возложивших на него важные для жильцов полномочия. При этом необходимо, полагаем, специально не указывать срока работы общественного советника, чтобы при возникшей необходимости, к примеру, по причине не добросовестного выполнения своих обязанностей и отсутствии реальной работы по отстаиванию интересов жильцов – отстранить данное лицо от обязанностей советника путем голосования на общедомовом собрании.

В-третьих, для эффективной работы общественного советника необходимо внедрение финансовых либо льготных мер поощрения (и, кстати, совсем не факт, что средства стимулирования и поощрения обязательно должны выделяться из муниципального или государственного бюджетов), что также создаст правовое поле для заключаемого договора.

В-четвертых, проведенное в рамках данной научной статьи исследование показывает, что большинство опрошенных жителей реально не сталкивается с работой общественного советника и считает его неэффективной, при позитивной оценке работы управы, что приводит нас к вопросу: а целесообразно ли введение института общественных советников в районе Выхино-Жулебино в подобных условиях и с настоящими полномочиями? Авторы данной научной статьи на поставленный вопрос ответили отрицательно.

В-пятых, конкретизируя место и роль общественного советника в организации взаимодействия между жителями района и управой, можно заметить, что советник на данный момент действительно является коммуникативным инструментом, с более ярко выраженным односторонним характером коммуникации (именно информирование жителей о деятельности управы, а не наоборот). При этом следует подчеркнуть, что все полномочия по контролю за деятельностью управы не отличаются от полномочий (возможностей) и прав[2] любого гражданина Российской Федерации.

Литература:

  1. Постановление Правительства Москвы № 938-ПП от 12 октября 2010 года «О мерах по совершенствованию работы управ районов города Москвы с населением» [Электронный ресурс] // Интернет-портал «Гарант» [сайт]. URL. http://www.garant.ru/ (дата обращения: 07.12.2016).
  2. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 09.02.2009 N 8-ФЗ [Электронный ресурс] // Интернет-портал «Гарант» [сайт]. URL. http://www.garant.ru/ (дата обращения: 07.12.2016).
  3. «Жилищный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 N 188-ФЗ (ред. от 06.07.2016) [Электронный ресурс] // Интернет-портал «Гарант» [сайт]. URL. http://www.garant.ru/ (дата обращения: 03.12.2016).
  4. Постановление Правительства Москвы от 24 декабря 2013 года № 894-ПП «О внесении изменений в постановление правительства Москвы от 12 октября 2010 года № 938-ПП» [Электронный ресурс] // Интернет-портал «Гарант» [сайт]. URL. http://www.garant.ru/ (дата обращения: 03.12.2016).
  5. Главная страница интернет-портала «Maxpark» [Электронный ресурс] // Интернет-портал «Maxpark» [сайт]. URL. http://maxpark.com/ (дата обращения: 03.12.2016).
  6. Лябах А.Ю. Анализ состояния системы общественного контроля в Российской Федерации [Электронный ресурс] // ГосРег: государственное регулирование общественных отношений. 2016. № 1 [сайт]. [2012]. URL: http://gosreg.amchs.ru/pdffiles/15number/articles15/Lyabah_15.pdf (дата обращения:14.03.2017).
  7. Конституция РФ [Электронный ресурс] // Информационный портал правовой поддержки «Консультант Плюс» [сайт]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения:14.03.2017).
[1] Полные результаты проведенного опроса с расширенным их анализом будут приведены в выпускной квалификационной работе студента А.А. Шароватова.

[2] Имеется в виду право избираться и быть избранным, право на получение информации и т.п.