Home / История вмешательства государства в общественные отношения / Алейникова Л.Г., Малека Ю.Н., Мельков С.А., Ряжапов Н.Х., Шитова Е.П. Как преподавать земскую идею управленцам: конструктивно-критическая рецензия Антологии. Часть 1

Алейникова Л.Г., Малека Ю.Н., Мельков С.А., Ряжапов Н.Х., Шитова Е.П. Как преподавать земскую идею управленцам: конструктивно-критическая рецензия Антологии. Часть 1

Алейникова Любовь Германовна – заведующий
учебным кабинетом кафедры

государственного и муниципального управления

Академии гражданской защиты МЧС России

lubal69@mail.ru

Малека Юрий Николаевич – профессор кафедры

государственного и муниципального управления

Академии гражданской защиты МЧС России

доктор исторических наук, профессор

rgsumaleka@yandex.ru

Мельков Сергей Анатольевич – заведующий кафедрой

государственного и муниципального управления

Академии гражданской защиты МЧС России

доктор политических наук, профессор

304304@mail.ru

Ряжапов Нил Халиуллович – доцент кафедры

государственного и муниципального управления

Академии гражданской защиты МЧС России

кандидат философских наук

ryazhapov@bk.ru

Шитова Евгения Павловна – студент 1-го курса

Академии гражданской защиты МЧС России

(направление подготовки «Государственное и муниципальное

управление», уровень магистратуры)

eva1899@mail.ru

 

Как преподавать земскую идею управленцам:
конструктивно-критическая рецензия Антологии. Часть 1

How to teach Zemstvo idea managers: constructive-critical review of the Anthology. Part 1

 

Аннотация: в данной статье, по сути, проведена рецензия 1-го тома Антологии «Земская идея в истории социально-политической мысли России». Действительно, земское движение оказало значительное влияние на социально-экономическое, политическое и культурное развитие России и заметно обогатило отечественную социально-политическую мысль. В книге опубликованы работы Б.Н. Чичерина, А.Д. Градовского, Н.Н. Коркунова, В.Ф. Матвеева, А.А. Кизеттера, Н.Н. Авинова, Б.Б. Веселовского, Н.И. Лазаревского,
П.П. Гронского и других ученых, предложивших теоретическое осмысление отечественной земской системы местного самоуправления. Особое внимание авторы, чьи работы приведены в рецензируемой книге, уделили государственной и общественной теориям местного самоуправления, влиянию социальных, экономических и политических факторов на земскую деятельность и сравнительному анализу местного самоуправления в России и за рубежом.

Статья подготовлена в рамках научной школы «Государственная политика и управление», функционирующей в Академии гражданской защиты МЧС России на постоянной основе.

Abstract:: in this article, in fact, a review of the first volume of the Anthology «Zemskaya idea in the history of socio-political thought of Russia» was conducted. Indeed, the Zemsky movement had a significant impact on the socio-economic, political and cultural development of Russia and markedly enriched the domestic socio-political thought. The book contains works by B.N. Chicherina, A.D. Gradovsky, N.N. Korkunova, V.F. Matveeva, A.A. Kisetter, N.N. Avinova, B.B. Veselovsky, N.I. Lazarevsky,

P.P. Gronsky and other scientists who proposed a theoretical interpretation of the domestic zemstvo system of local self-government. Particular attention is paid to the authors, whose work is presented in the book under review, paid attention to state and public theories of local self-government, the influence of social, economic and political factors on zemstvo activities and comparative analysis of local government in Russia and abroad.

The article was prepared within the framework of the scientific school «State Policy and Management», functioning in the Academy of Civil Protection of the Ministry of Emergency Situations of Russia on a permanent basis.

 

Ключевые слова: большая самостоятельность, бюрократия, губерния, земство, земский деятель, земская идея, исторический опыт, крестьянская реформа, кризис государственной власти, куриальные выборы, легитимация органов местного самоуправления, магистратура, местный уровень управления, механизм цензовых ограничений, преобразования, реформа, система земств, социальные процессы, традиция, уезд, управление территориями, учреждение, хозяйственное управление, царизм, экономические процессы.

Keywords: great independence, bureaucracy, gubernia, zemstvo, zemstvo figure, zemsky idea, historical experience, peasant reform, crisis of state power, curial elections, legitimization of local self-government bodies, magistracy, local level of government, mechanism of census restrictions, reforms, reform, zemstvo system, Social processes, tradition, county, territory management, institution, economic management, tsarism, economic processes.

 

Текст статьи в PDF

 

Актуальность рецензируемой книги [1] на сегодняшний день очевидна и детерминирована следующими обстоятельствами.

Во-первых, подобная рецензируемая книга – Антология – имеет важное методологическое значение для объективной оценки работы современных госструктур, российских политических деятелей по социально-экономическому развитию государства, особенно сейчас, когда Россия стремится стать полноценным членом мирового сообщества и пытается завоевать достойное место в мире.

Во-вторых, реформированию политической и административной системы российского общества способствует осмысление истории российской государственности в контексте цивилизационного метода исторического познания и на этой основе – уяснение общих закономерностей и национальных особенностей процесса становления административной системы управления;

В-третьих, исторический опыт социальной деятельности Российского государства в переломные периоды его реформирования дает ответы на многие вопросы, которые встают сегодня перед обществом. Разработка современной социальной политики возможна на базе учета и использования богатейшего опыта, накопленного нашими предшественниками в социальной сфере. Без решения острых задач в социальной области нельзя возродить национальный дух. А без возрождения национального духа, как известно, трудно сформировать нацию и т.п.

В-четвертых, актуальность представленного издания – Антологии – определяется новыми открывшимися возможностями поиска и привлечения новых научных источников, новых методологических подходов к изучению современного периода социальной истории Российского государства во всем ее многообразии, сложности и противоречивости.

В-пятых, актуальность рецензируемого тома Антологии (это только первый том из опубликованного двухтомника) состоит также в том, что анализ исторического опыта становления, развития и совершенствования отечественного госуправления позволит выявить его особенности и тенденции, извлечь уроки и сформулировать научные выводы и предложения как раз для низового уровня общественного управления [7].

В-шестых, актуальность представленного издания – Антологии – состоит также и в том, что при обучении студентов-управленцев можно и нужно проводить некие исторические параллели, касающиеся государственного и муниципального развития. Например, такая параллель как воплощение в жизнь «Положения о земских учреждениях» 1864 года и Федерального закона № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года.

В современных условиях перед российским обществом, которое переживает этап перманентного реформирования, стоит непростая задача обеспечения решающего участия граждан в управлении, как на местах, так и страной в целом. Поэтому в настоящее время особенно актуальна научная разработка данной проблемы, опирающаяся на опыт самоуправления народа на различных этапах социальной истории России.

Это важно еще и потому, что перед высшими учебными заведениями, обучающими и выпускающими солидный отряд студентов (молодых реальных и потенциальных чиновников) по специальности/направлению подготовки «Государственное и муниципальное управление», стоит задача знать не только современное законодательство, документы и материалы, касающиеся данной специальности/направления подготовки, но и обладать историческими знаниями, а также усвоить исторический опыт воплощения в жизнь земской идеи [5].

Но освоить идею можно только тогда, когда она понятна, особенно молодым людям. Так, в диаграмме 1[1] представлено процентное соотношение по ответам преподавателей Академии гражданской защиты МЧС России на первые 5 вопросов анкеты, в которой выяснялась степень знакомства с трудами авторов, представленных в рецензируемой сегодня Антологии. Среди студентов нет положительных ответов по кому-либо из авторов.

Диаграмма 1.

Как видим из диаграммы 1, педагоги в некоторой степени знакомы с трудами видных отечественных ученых, исследовавших земскую идею и становление МСУ в нашей стране во второй половине XIX века. Таким образом, актуальность введения в научный и педагогический оборот тематики данной Антологии действительно очевидна. А в таблице ниже (см. таблицу 1) представлены результаты опроса педагогов и студентов Академии гражданской защиты МЧС России. Авторы статьи хотели уточнить: понимают ли преподаватели кафедры государственного и муниципального управления и студенты очной магистратуры суть земской идеи в России.

Таблица 1

Уточните свое личное понимание СУТИ земской идеи в России
Преподаватели:
1. Создание органов местного самоуправления, которые помимо решения хозяйственных вопросов должны обеспечить социальную справедливость и общественную солидарность.
2. Наличие прав и возможностей (способностей) решать вопросы местного значения населением под свою ответственность и в интересах населения непосредственно и/или через выборные органы (советы, собрания).
3. — Местное управление.

— Способ реализации частных, а не общих интересов.

— Частные, местные деньги;

4. Создание системы местного самоуправления, т.к. управление до этого строилось путем отправки распоряжений на территории, тем самым процветало бюрократическое управление, что наносило большой вред в управлении.
5. Первый шаг к созданию выборных муниципальных органов власти. Начало создания системы (в рамках существующей) местного самоуправления.
6. Привлечение и стремление самого народа управлять государством.
7. Упорядочить местное самоуправление. Найти баланс между обязанностями, правами и налоговыми отчислениями.
8. Земства – это форма самоуправления, низший уровень власти;
Студенты очной магистратуры:
1. Передача государственных полномочий по некоторым сферам местному самоуправлению.
2. Население получило право на организацию самоуправления.
3. Возможность управления для народа на местном уровне, выборная система на местах.
4. Жизнеспособность и дееспособность земств обеспечивались, прежде всего, их самоуправлением.
5. Это идея народности – власти, исходящей от земли, от народа. Подвижный, переходный характер земств, на стыке государства и населения.
6. Замена назначаемых из центра чиновников представителями местного общества.

Диаграмма 2.

В диаграмме 2 представлены результаты опроса педагогов и студентов Академии гражданской защиты МЧС России. Авторы статьи хотели уточнить: понимают ли преподаватели кафедры государственного и муниципального управления и студенты очной магистратуры сферы, в которых земство было наиболее успешным. Понятно, что ближе к истине мнение педагогов. В этой связи Антология[2] «Земская идея в истории социально-политической мысли России» под редакцией А.Ю. Шутова, которая раскрывает взгляды ученых конца XIX – начала XX веков, предложивших теоретическое осмысление земской системы местного самоуправления, будет очередным подспорьем как для преподавателей, так и для студентов-управленцев.

Содержание Антологии. В своей работе «Местное самоуправление» Б.Н. Чичерин отмечает несколько важных моментов, характеризующих развитие земств в нашей стране [1, С. 70-85]. Далее отметим их тезисно:

– МСУ служит, по мнению Б.Н. Чичерина, «школой для самодеятельности народа и лучшим практическим приготовлением к представительному[3] порядку» [1, С. 70];

– позиция Б.Н. Чичерина является промежуточной между теми, кто призывает «обеспечить представительство интересов параллельно с усилением в обществе свободы» и теми, кто «призывает строить на основе административно-судебной власти»;

– Б.Н. Чичерин настаивает на том, что без специальных знаний в организации решения многочисленных прикладных вопросов и жалования (то есть, соединения МСУ с должностью) МСУ как власть самостоятельная вряд ли состоится;

– по мнению Б.Н. Чичерина судебная власть (напомним, что работа опубликована в 1866 году) чаще руководствуется практическими взглядами и полицейскими соображениями, нежели требованиями права … администрация не должна быть искусственным механизмом, насильственно наложенным на страну … отдельные местности имеют свои особенные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением [1, С. 73, 76];

– из английского опыта, считает Б.Н. Чичерин, целесообразно взять «выборное начало в сочетании с контролем центральной власти» [1, С. 75];

– в нашей стране до сих пор, считает Б.Н. Чичерин, не понимают важнейшего политического правила: «местное управление должно согласовываться с центральным». Из этого правила следует, пишет Б.Н. Чичерин, что «внутренне единство нации состоит не только в установлении общей политической связи и в подчинении всех частей общества общему закону и единой власти, а главным образом в общении всех интересов» [1, С. 76];

– устройство местной администрации зависит, прежде всего, пишет Б.Н. Чичерин, от образа правления. «В республике свобода составляет основной начало государственной жизни; поэтому здесь МСУ может достигнуть самых широких размеров … федеративная республика – настоящая почва МСУ [1, С. 77];

– еще большее развитие МСУ может получить в конституционной монархии, где самая верховная власть основана на идее соглашения различных общественных элементов … то есть, на сочетании выборного начала с бюрократическим[1, С. 79];

Таким образом, Б.Н. Чичерин в своей статье выступает за политическую свободу в стране в тесном сочетании с централизацией, за то, чтобы МСУ являлось частью государственной власть, ее естественным продолжением.

В Антологии приведены аналитические работы Б.Н. Чичерина «Местное самоуправление», А.Д. Градовского «Системы местного управления на западе Европы и в России», Н.М. Коркунова «Самоуправление», В.Ф. Матвеева «Теории самоуправления в современной науке», Н.Н. Авинова «Главные черты в истории законодательства о земских учреждениях (1864-1913)», Б.Б. Веселовского «Децентрализация управления и задачи земства», Н.И. Лазаревского «Земское избирательное право», П.П. Гронского «Теории самоуправления в русской науке» и Исторический очерк «Местное самоуправление в России. IX – XIX столетия» А.А. Кизеветтера. Но мы не будем далее останавливаться подробно на приведенных в данной Антологии трудах этих авторов. На наш взгляд, гораздо важнее высказать авторскую позицию на суть того, что происходило в системе госуправления во второй половине XIX века в Российской империи.

Начнем с того, что в данной Антологии под земством понимается 50-летний период XIX века, когда был совершен мощный рывок в развитии местных (!) сообществ. В этот период на территориях распространения земских учреждений началась постепенная и многоплановая работа по освоению местным населением основ хозяйственного предпринимательства, его вовлечение в формирование состава земских собраний – органов самоуправления, избираемых самими земцами. Именно так центральная власть Российской империи четко обозначила курс на включение в экономические и социальные процессы целых категорий провинциальных жителей, вовлечение их в сферу принятия решений местного (!) уровня [1, С. 7]. В Антологии отмечается, что за 50 лет развития земств произошел значительный рост экономики земских губерний, причем этот рост сопровождался решением социальных вопросов, распространением социальных благ (образование, здравоохранение, общественное призрение) на все население земских территорий империи. Важно также подчеркнуть, что за этот период в нашей стране сформировалось влиятельное общественное (!) движение, которое выдвинуло из своей среды политическую элиту практически всего идеологического спектра.

Далее более подробно остановимся на характеристике тех процессов, которые указанные выше российские авторы оценивали в своих аналитических трудах.

С падением крепостного права в России открывалась возможность сделать новый поступательный шаг в развитии местного самоуправления (далее – МСУ). Земская реформа как продолжение реформы крестьянской, явилась предметом всеобщего ожидания. Особая комиссия приступила к составлению «Положения о земских учреждениях». И с 1864 г. начинается новый период в истории областного управления в России. Земские учреждения XIX века должны были существенно отличаться от предыдущих учреждений. К чему сводилось содержание земской реформы? [4, С. 173]. В соответствии с «Положением о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г. на местах создавалась система выборных органов самоуправления. Она состояла из губернских и уездных земских собраний, которые избирались на трех летний срок и созывались на пленарное заседание один раз в год. Собрание включало в себя земских гласных, которые определялись в трех избирательных куриях: уездных землевладельцев, городских обществ и сельских обществ
[8, C. 45-46].

Исполнительными органами земских собраний являлись губернские и уездные управы. Это были постоянно действующие учреждения с трех летним сроком полномочий.

Положение 1864 года на самом деле раздвинуло рамки общественной самодеятельности в сфере МСУ и впервые открыло возможность применения в русской провинции новых аспектов благоустройства. Достаточно указать хотя бы на то, что народная школа, народная библиотека, народная больница – все это сверстницы русского дореформенного земства[4]. Однако в самих законодательных актах освободительной эпохи заложены были и семена быстро восторжествовавшей затем реакции. Не случайно Комиссия по организации земских учреждений работала вначале под председательством Н. Милютина[5], а завершила свою деятельность под руководством П. Валуева[6]. Смена лиц означала смену правительственного курса. Как здесь не согласиться с высказыванием о том, что «госаппарат, сосредоточивавший в своих руках все большую власть, имел немало возможностей для сопротивления переменам, даже если эти перемены были провозглашены и поддерживались императором»[7].

Так, Положение 1864 года не предоставляло земским учреждениям права издавать обязательные постановления и приводить их в исполнение посредствам собственных органов. Таким образом, земские учреждения – это не правительственные инстанции, по выражению А.Д. Градовского[8], а «учреждения с компетенцией, но без власти».

Ведению земства должны были подлежать исключительно дела местного хозяйства. В «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» это было определено словами: «Местныя хозяйственныя пользы и нужды каждой губернии»[9] (стилистика того времени очевидна). Здесь понятию «хозяйственные нужды» дано довольно широкое значение. К хозяйственным делам были отнесены: заведывание имуществами, капиталами и денежными сборами земства; устройство и содержание принадлежащих земству зданий; путей сообщения… меры обеспечения народного продовольствия; заведывание земскими благотворительными заведениями и прочие меры призрения, способы прекращения нищенства, попечение о построении церквей; управление делами взаимного земского страхования имуществ и т.д. Всего 14 пунктов, которые можно свести к главным: 1) право земских учреждений или, лучше сказать, губерний быть юридическими лицами; 2) право земских учреждений – распорядительное, исполнительное, отчасти законодательное – относительно губернского хозяйства и тягостей, налагаемых на губернию государством, одним словом, земских повинностей; 3) право на заведывание благотворительной частью; 4) право на участие в развитии просвещения, промышленности, торговли, народного здравия, полиции охранительной; право представительства о нуждах края.

Даже в очерченных пределах деятельности земские учреждения не получили полной свободы. Например, в области народного образования земству представлялось собирать суммы на расширение школьного дела, но в распоряжении этими суммами права земства ограничивались. Большим тормозом для развития деятельности земств явился закон 22 ноября 1867 года, ограничивавший обложение торговых свидетельств и патентов и этим переместивший тяжесть обложения на землю [8, C. 74-75].

И наконец, вопрос об отношениях земских учреждений к органам власти разрешился в земском положении не в их пользу. Хотя в предварительных «Соображениях» и было сказано, что правительственный контроль над деятельностью земства должен ограничиваться наблюдением за законностью земских постановлений, в Положении начальнику губернии было предоставлено право останавливать постановления земских учреждений, не только «противные» законам, но и не «согласные», по мнению начальника губернии. Далее губернатор утверждает сметы земских собраний, кроме того по целому ряду вопросов постановления земских собраний не могли быть приводимы в исполнение без утверждения начальником губернии, а в некоторых случаях и Министра внутренних дел.

Во многих губерниях переданные земству средства не превышали 40-50 тыс. руб., а содержание земских учреждений обходилось в 80–100 тыс. Земства, считая себя полноправными хозяевами на местах, попытались возложить эту разницу на промышленные и торговые предприятия. Последовала соответствующая реакция правительства. В 1867 году петербургское земство, первым пытавшееся изыскать дополнительные средства, было закрыто, а его дела переданы в старые присутственные места[10].

Напрашивается вопрос для сравнения: каково же состояние данной проблемы в современных российских условиях? (авторы данной статьи имеют в виду состояние после введения в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который зарекомендовал себя как положительное явление в жизни страны. В то же время отмечается еще много недостатков при реализации на местах данного закона).

Ответ на поставленный вопрос можно найти в некоторых публикациях. Так, в статье «Проблема финансовой самостоятельности муниципальных образований», характеризующая состояние дел в Костромской области отмечается следующее: «… анализ финансового положения муниципальных образований Костромской области свидетельствует о том, что практически во всех муниципалитетах доходы местных бюджетов не соответствуют потребностям органов местного самоуправления для реализации ими собственных полномочий». В статье профессора С.Х. Мухаметгалиевой Елабужского гос. педагогического университета «Проблемы и противоречия реализации Федерального Закона № 131-ФЗ» отмечается: «Выявление реального состояния и проблем местного самоуправления, а также противоречий в процессе изменений его политического, экономического и социального статуса показывает, что и спустя 15 лет они остались прежними, смещены лишь акценты в ту или иную сторону. В общем виде на сегодня проблемы местного самоуправления можно сформулировать двумя взаимосвязанными проблемами – отсутствие финансовой независимости и политической автономии»[11].

С 1 января 1864 года, когда «Положение о земстве» стало законом, и до 1910 года оно было введено только в 33 губерниях и в области Войска Донского. Таким образом, земства не были открыты на огромных территориях Российской империи.

Интересные некоторые исторические совпадения, которые произошли в нашей стране. Для реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вначале предоставили возможность для реализации его только 20 регионов (субъектов федерации), в виде эксперимента.

Каждый регион (субъект федерации) из этих 20-ти принял специальное постановление о подготовке и проведении эксперимента по реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ. Так, например, Постановление Губернатора Костромской области № 462 было принято 10.08.2005 г., где в первом пункте отмечалось: «Принять предложения глав самоуправлений Сусанинского района (Журавлев С.А.) и г. Неи и Нейского района (Смирнов С.В.) о проведении эксперимента по реализации Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ»[12] (комментарий авторов данной статьи: в настоящее время этот документ утратил силу.).

Один из авторов данной рецензии в 2006 году в Наро-Фоминском районе Московской области организовывал проведения двухнедельных занятий с главами администраций района по вопросам реализации данного закона на местах. На данные занятия были приглашены ведущие ученые Москвы и разработчики Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ из Администрации Президента РФ. Данные занятия проходили интересно и познавательно. Много было вопросов с мест, где конкретизировались местные особенности и развитие конкретного поселения, и т.п. Напомним, что только с 1 января 2009 года данный Федеральный закон был введен в полном объеме на всей территории России.

Выводы по статье в целом будут сделаны во второй части одноименной статьи.

Литература

  1. Земская идея в истории социально-политической мысли России: Антология. Т. 1: Земская идея: теории, отечественный и зарубежный опыт / под ред. А.Ю. Шутова; подгот. текстов и коммент. А.В. и А.И. Топычкановы, С.Ю. Шокарев. – М.: Изд-во Московского университета, 2014. – 544 с.
  2. Малека Ю.Н. Социальная деятельность Российского государства: исторический опыт управления процессами (XVIII – начало XX веков.): автореф. дис. … докт. истор. наук. – М., 2003. – 48 с.
  3. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с посл. изм. от 25 июля 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. – 2003. – N 40. – Ст. 3822.
  4. Малека Ю.Н. Местное самоуправление как политический институт // Власть. 2015. № 8.– С. 172-177.
  5. Ряжапов Н.Х. Этапы преобразования местного самоуправления в Москве // Власть. 2015. № 5. – С. 35-40.
  6. Понеделков А.В., Старостин А.М., Ляхов В.П. Эффективность местного самоуправления в зеркале общественного мнения и экспертных оценок: итоги исследования последнего десятилетия (2001 – 2015 гг.): Информ.-аналитические материалы научно-практической конференции. – Ростов н/Д: Изд-во ЮРИУ РАНХиГС, 2015. – 480 с.
  7. Мельков С.А., Микрюков В.О. О пользе толковых информационно-аналитических материалов [Электронный ресурс] // ГосРег: государственное регулирование общественных отношений. 2016. № 1 [сайт]. URL: http://gosreg.amchs.ru/pdffiles/15number/articles15/Mel’kov_Mikryukov_15.pdf (дата обращения: 20.04.2017).
  8. Малека Ю.Н., Мельков С.А. Управление в социальной сфере: история и тренды. – Химки: АГЗ МЧС России, 2017. – 160 с.