Home / Методология государственного регулирования / Чумаченко А.П., Кузнецов М.Ю. Механизм контроля со стороны органов местного самоуправления (на примере г.о. Красногорск Московской области)

Чумаченко А.П., Кузнецов М.Ю. Механизм контроля со стороны органов местного самоуправления (на примере г.о. Красногорск Московской области)

Кузнецов Михаил Юрьевич – студент 4-го курса

Академии гражданской защиты МЧС России

(направление «Государственное и муниципальное

управление», уровень бакалавриата)

hA1h@yandex.ru

Чумаченко Александр Петрович – профессор кафедры

государственного и муниципального управления

Академии гражданской защиты МЧС России

кандидат военных наук, доцент

a17091953@yandex.ru

 

Механизм контроля со стороны органов местного самоуправления
(на примере г.о. Красногорск Московской области)

The mechanism of control by local authorities

(On the example of the city of Krasnogorsk, Moscow region)

 

Аннотация. В статье проанализирован механизм муниципального контроля, реально действующий в нашей стране. Непосредственно в г.о. Красногорск выявлены и проанализированы четыре направления контролирующей деятельности органа местного самоуправления. Систематизирован список нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы организации муниципального контроля и административный регламент г.о. Красногорск.

Статья подготовлена в рамках планового изучения учебной дисциплины «Исследование социально-экономических и политических процессов» и научной школы «Государственная политика и управление», функционирующей в Академии гражданской защиты МЧС России на постоянной основе.

Abstract. The article analyzes the mechanism of municipal control, which actually operates in our country. Directly in the city of. Krasnogorsk identified and analyzed four areas of monitoring activities of the local government. A list of normative and legal acts regulating the issues of organization of municipal control and administrative regulations of the city is systematized. Krasnogorsk.

The article was prepared as part of a planned study of the academic discipline «Investigation of socio-economic and political processes» and the scientific school «State Policy and Management», functioning in the Civil Defense Academy oEMERCON of Russia on an ongoing basis.

Ключевые слова: вид контроля, механизм, муниципальный контроль, муниципальная власть, федеральный закон, постановление правительства, система контроля, территория, регион, социальная сфера, экономическая сфера.

Keywords: type of control, mechanism, municipal control, municipal authority, federal law, government decree, control system, territory, region, social sphere, economic sphere.

 

Рецензия

Текст статьи в PDF

 

На сегодняшний день муниципальный контроль является важной функцией местных администраций. Проведение своевременных проверок в различных сферах социального и экономического развития муниципальных образований косвенно стимулирует устойчивый рост многих показателей, обеспечивает защиту финансовых интересов граждан и неизбежно влечет за собой повышение качества предоставляемых услуг со стороны частного сектора. Муниципальный контроль создает необходимые условия для обеспечения безопасности граждан проживающих на данной территории.

Муниципальный контроль – это деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами, направленная на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения [3]. Это направление деятельности муниципальной власти осуществляется параллельно с осуществлением государственного надзора, образуя единую систему властных отношений [8]. Она регулируется как федеральными законами, так и местными административным регламентами, создаваемыми непосредственно в муниципальном образовании.

Основные нормативно-правовые акты регулирующие организацию муниципального контроля на федеральном уровне, представлены в таблице 1.

Таблица 1

Основные федеральные нормативно-правовые акты регламентирующие деятельность муниципального контроля.

Наименование нормативного документа Роль документа в организации и осуществлении муниципального контроля
1 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ, статья 17.1. Основной нормативно-правовой акт, обозначающий полномочия муниципальных органов власти, в том числе и муниципального контроля в статье 17.1. Однако эта статья полностью ссылается на федеральный закон № 294-ФЗ, где в полной мере описан механизм муниципального контроля.
2 Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 05.12.2016) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Федеральный закон, регулирующий организацию и осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля за предпринимательской деятельностью и устанавливает меры защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля.
3 «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ, статья 72. Документ, обозначающий порядок взаимодействия органов государственного земельного надзора с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, устанавливается Правительством Российской Федерации.
4 «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 N 145-ФЗ,

статья 267.1.

Документ, обозначающий основную методологию муниципального финансового контроля, цели проверок и форму заключений по окончанию проверок.
5 Постановление Правительства РФ от 30 июня 2010 г. N 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Нормативный документ, устанавливающий сроки и правила подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
6 Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 N 44-ФЗ, глава 7, ст. 100-102. Федеральный закон, регулирующий общие правила в системе муниципальных закупок и последующего контроля за качеством предоставляемых услуг.

 

Таким образом, приведенные нормативно-правовые акты федерального уровня разграничивают полномочия органов государственной и муниципальной власти по вопросам контроля социально-экономического развития территории.

Контрольные полномочия органов местного самоуправлении, закрепленные в федеральном законодательстве, могут быть подразделены на два вида: собственные и делегированные [1]. Единый перечень видов муниципального контроля в законодательстве Российской Федерации отсутствует. Анализ федерального законодательства позволяет выявить около полутора десятков видов муниципального контроля, являющихся собственными полномочиями органов местного самоуправления.

При этом все муниципальные контрольные полномочия, также как федеральные и региональные, могут быть разделены на три группы [3]:

I группа – контрольные полномочия, которые полностью подпадают под действие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) (см. табл. 2);

II группа контрольные полномочия, которые подпадают под действие Закона
№ 294-ФЗ, но в отношении которых федеральными законами могут быть установлены особенности механизма реализации (см. табл. 3);

III группа – контрольные полномочия, которые исключены из сферы действия Закона № 294-ФЗ в силу специальной оговорки в законе (см. табл. 4).

Таблица 2

Состав полномочий, которые полностью подпадают под действие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ.

Полномочия делегированные органам местного самоуправления по вопросам контроля Основание для делегирования полномочий органам местного самоуправления со стороны отраслевого законодательства. Основание в Законе № 131- ФЗ
1 Муниципальный земельный контроль ст. 72 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ п.20 ч.1 ст.14 и п.26 ч.1 ст.16
2 Муниципальный контроль в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения ст. 33 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» ч. 1 ст. 13
3 Муниципальный контроль за сохранностью автомобильных дорог местного значения ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах …» п. 5 ч. 1 ст.ст. 14-16
4 Муниципальный лесной контроль ст. 84 и 98 Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ п.32 ч.1 ст.14, п.29 ч.1 ст. 15 и п.38 ч.1 ст.16
5 Контроль за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства ст. 14 Жилищного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ п. 6 ч. 1 ст.ст. 14-16
6 Контроль за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции ст. 7 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции…» нет
7 Контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых ст. 16 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» нет
8 Муниципальный контроль в области торговой деятельности ст. 23 Федерального закона от 30 декабря 2006 г. № 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» нет
9 Контроль за организацией и осуществлением деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках ст. 21 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» п.11 ч.1 ст.14, п.19 ч.1 ст. 15 и п.16 ч.1 ст.16

 

Таблица 3

Состав полномочий, которые подпадают под действие Закона № 294-ФЗ,
но с установленными особенностями в реализации.

Полномочия делегированные органам местного самоуправления по вопросам контроля Основание для делегирования полномочий органам местного самоуправления со стороны отраслевого законодательства. Основание в Законе № 131- ФЗ
1 Муниципальный контроль за проведением муниципальных лотерей ст. 21 Федерального закона от 11 ноября 2003 г. № 138-ФЗ «О лотереях» п.35 ч.1 ст.14, п.30 ч.1 ст. 15 и п.39 ч.1 ст.16 п.35 ч.1 ст.14, п.30 ч.1 ст. 15 и п.39 ч.1 ст.16
2 Муниципальный контроль на территории особой экономической зоны ст. 11 Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» п.36 ч.1 ст.14, п.31 ч.1 ст. 15 и п.40 ч.1 ст.16

 

Таблица 4

Состав полномочий, исключенные из сферы действия Закона № 294-ФЗ в силу специальной оговорки в законе.

Полномочия делегированные органам местного самоуправления по вопросам контроля Основание для делегирования полномочий органам местного самоуправления со стороны отраслевого законодательства. Основание в Законе № 131- ФЗ
1 Контроль за исполнением муниципального бюджета ст. 266, 270 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, ст. 9 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» п. 1 ч. 1 ст. 14-16
2 Контроль за соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов о размещении заказов ст. 17 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» ст. 54

 

Исходя из предоставленного состава полномочий муниципального контроля, можно сделать следующие выводы:

Муниципальный контроль обладает достаточно широким спектром полномочий. Но некоторые из них абсолютно (!) не отражают основные направления деятельности муниципальных органов власти. К примеру, такими видами контроля являются:

1) контроль за организацией и осуществлением деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках.

2) контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых

3) муниципальный лесной контроль и т.д.

Для того чтобы проводить вышеперечисленные мероприятия контроля необходимы узкопрофильные специалисты, либо же наделять полномочиями работников муниципалитета. В первом случае, это приведет к лишней трате и без того ограниченных финансовых средств органов местного самоуправления, а во втором, к уменьшению качества проводимых проверок.

Государственные контрольно-надзорные органы делегируют свои полномочия муниципальным органам муниципальной власти, где на основе принятых решений, ресурсов и специалистов, которые находятся в наличии, выносится решение о присвоении муниципальному образованию тех или иных полномочий, а после создается основные муниципальные регламентирующие документы. Территориальное управление ФОИВ выступает в качестве буфера взаимодействия между государственными и муниципальными органами (см. рисунок 1) [3].

Рисунок 1. Схема делегирования властных полномочий от федеральных контрольных органов к органам муниципального контроля.

Похожая структура сложилась и г.о. Красногорск Московской области. Но даже в столь крупном муниципальном образовании с населением 144 614 человек [7] (согласно последней переписи), муниципальной контроль охватывает не все делегированные местным властям полномочия. Так, согласно информации с официального сайта администрации г.о. Красногорск [6], нормативно обеспечены всего четыре направления контролирующей деятельности местного самоуправления. Вопросы муниципального контроля курирует сектор муниципального контроля, созданный на основе финансового отдела Администрации г.о. Красногорск Московской области.

Список нормативно-правовых актов [6]:

  1. Постановление администрации городского поселения[1] Красногорск от 28.12.2015 № 1630 «Об утверждении Порядка осуществления сектором муниципального контроля администрации городского поселения Красногорск Красногорского муниципального района полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений и контролю по отдельным вопросам соблюдения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг учреждениями, финансируемыми из бюджета городского поселения Красногорск».
  2. Постановление администрация городского поселения Красногорск от 19.02.2016 № 107 «О внесении изменений в Постановление администрации городского поселения Красногорск от 28.06.2011 г. № 556 «Об утверждении порядка осуществления контроля за деятельностью муниципальных бюджетных и казенных учреждений городского поселения Красногорск».
  3. Постановление администрации городского поселения Красногорск от 20.02.2016 № 108 «О проведении выездной проверки соблюдения условий, целей и порядка предоставления и использования субсидий, полученных из бюджета городского поселения Красногорск Ассоциацией «Хоккейный Клуб «Зоркий» за период 2014- 2015 годов».
  4. Постановление администрации городского поселения Красногорск от 20.02.2016 № 109 «Об утверждении плана контрольной деятельности сектора муниципального контроля в части внутреннего финансового контроля на 2016 год».
  5. Постановление администрации городского поселения Красногорск от 09.12.2016 № 1196 «Об утверждении требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд городского поселения Красногорск Красногорского муниципального района Московской области, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения».
  6. Постановление администрации городского поселения Красногорск от 15.12.2016 № 1209 «Об утверждении плана контрольной деятельности сектора муниципального контроля в части внутреннего финансового контроля на 2017 год».

Контрольная деятельность органов местного самоуправления в общем виде представлена на рисунке 2:

Рисунок 2. Схема основных направлений контрольной деятельности
администрации г.о. Красногорск.

Из проведенного анализа механизма контроля со стороны органов местного самоуправления и на основе аналитического доклада министерства экономического развития «Муниципальный контроль в Российской Федерации» можно сделать следующие выводы:

  1. Эффективность муниципального контроля находится на крайне низком уровне. Муниципалитеты в силу недостатка практически всех ресурсов не осуществляют все закрепленные за ними в нормативно-правовой базе виды муниципального контроля. В лучшем случае в муниципальном образовании реально осуществляется муниципальный земельный контроль и 1-2 вида контроля по выбору муниципалитета. Количество проверок, как правило, незначительно, в том числе и потому, что муниципальные инспекторы исполняют не только полномочия по контролю, но и другие полномочия.
  2. На практике органы местного самоуправления в том или ином виде очень часто взаимодействуют с иными органами власти, однако как следует из докладов, указанное взаимодействие в большинстве случаев никаким образом не оформлено и не урегулировано.
  3. До настоящего времени остается не решенным вопрос открытости и доступности для заинтересованных лиц сведений об организации и осуществлении муниципального контроля: нормативных правовых актов в указанной сфере, информации об органах муниципального контроля, планах их работы, результатах деятельности и т.д.

Информация об организации и осуществлении муниципального контроля раскрыта на соответствующих официальных сайтах только 51 муниципальным образованием Московской области. Доклады об осуществлении муниципального контроля и об эффективности такого контроля либо отдельные сведения из них размещены на официальных сайтах лишь 7 муниципальных образований Московской области.

Список литературы

  1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс [сайт]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения: 29.01.2017).
  2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс [сайт]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 29.01.2017).
  3. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 05.12.2016) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс [сайт]. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_83079/ (дата обращения: 29.01.2017).
  4. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 N 44-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс [сайт]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ (Дата обращения: 29.01.2017).
  5. Аналитический доклад Министерства экономического развития Российской Федерации «Муниципальный контроль в Российской федерации» [Электронный ресурс] // Администрация Кемеровской области [сайт]. URL: http://www.ako.ru/official/m-o/doklad_municipalniy_kontrol.pdf (дата обращения: 29.01.2017).
  6. Сектор муниципального контроля [Электронный ресурс] // Официальный сайт администрации городского поселения Красногорска [сайт]. URL: http://www.gorodkrasnogorsk.ru/normativnaja-pravovaja-baza/postanovlenija-rasporjazhenija/sektor-municipalnogo-kontrolja.html (дата обращения: 29.01.2017).
  7. Город Красногорск [Электронный ресурс] // Города России [сайт]. URL: http://города-россия.рф/sity_id.php?id=129 (дата обращения: 29.01.2017).
  8. Перенджиев А.Н. Структурирование российских органов государственной власти в условиях санкций [Электронный ресурс] // ГосРег: государственное регулирование общественных отношений. 2016. № 2 (16) [сайт]. URL: http://elibrary.ru/download/elibrary_26698282_77948739.pdf (дата обращения: 29.03.2017).
[1] Здесь и далее в документах приведено прежнее название «Городское поселение Красногорск …», поскольку переименование этого населенного пункта в «Городской округ Красногорск …» произошло только в январе 2017 года.