Home / Методология государственного регулирования / Перенджиев А.Н., Борисов А.Б. Решение методом кейс-стади проблемы отсутствия реального механизма обеспечения объективного, конкурентного процесса госзакупок

Перенджиев А.Н., Борисов А.Б. Решение методом кейс-стади проблемы отсутствия реального механизма обеспечения объективного, конкурентного процесса госзакупок

Перенджиев Александр Николаевич – старший преподаватель

кафедры государственного и муниципального управления

Академии гражданской защиты МЧС России

кандидат политических наук

000212@mail.ru

Борисов Андрей Борисович – студент 2-го курса

Академии гражданской защиты МЧС России

(направление подготовки «Государственное

и муниципальное управление», уровень магистратуры

a.n.d.r.e.y.jurist01@gmail.com

 

Решение методом кейс-стади проблемы отсутствия реального механизма обеспечения объективного, конкурентного процесса госзакупок

The decision by the case study method of the problem of the lack of a real mechanism providing an objective, competitive process of public procurement

 

Аннотация: данная статья посвящена поиску решения проблемы отсутствия реального механизма, обеспечивающего объективный, конкурентный процесс госзакупок и выработке предложений по совершенствованию организация и реализации государственных закупок посредством метода кейс-стади. Авторами описывается опыт проведения практических занятий со студентами, обучающимися по направлению подготовки «Государственное и муниципальное управление», с применением метода кейс-стади.

Статья подготовлена при непосредственном участии доктора политических наук, профессора Мелькова Сергея Анатольевича в рамках планового изучения дисциплины «Современные механизмы противодействия коррупции» и научной школы «Государственная политика и управление», функционирующей в Академии гражданской защиты МЧС России на постоянной основе.

Abstract: This article is devoted to the search for a solution to the problem of the lack of a real mechanism that provides an objective, competitive process of public procurement and development of proposals for improving the organization and implementation of public procurement through the case-study method. The authors describe the experience of conducting practical classes with students studying in the field of preparation «State and municipal management», using the case-study method.

The article was prepared with the direct participation of the Doctor of Political Sciences, Professor Melkova Sergey Anatolyevich in the framework of the planned study of the discipline «Modern Mechanisms of Counteracting Corruption» and the scientific school «State Policy and Management», functioning in the Civil Defense Academy of the Ministry of Emergency Situations of Russia on a permanent basis.

Ключевые слова: антидемпинговые меры, государственные закупки, единая информационная система, институт единственных поставщиков, конкуренция, контракт, начальная цена контракта, нормирование госзакупок, общественное обсуждение, органы государственной власти, органы местного самоуправления, открытость, противодействие коррупции, публичность, реальный механизм, реформирование, ситуационный анализ, учебный кейс, эффективное использование.

Keywords: anti-dumping measures, public procurement, unified information system, the institution of sole suppliers, competition, contract, initial contract price, rationing of public procurement, public discussion, public authorities, local self-government bodies, openness, counteraction to corruption, publicity, real mechanism, reforming, Situational analysis, training case, effective use.

 

Рецензия

Текст статьи в PDF

 

Актуализация. На сегодняшний день сложившуюся экономическую ситуацию в нашей стране сложно назвать благоприятной. Количество рабочих мест уменьшается, отсутствует рост инвестиций в производство со стороны так называемых западных стран, курс рубля по-прежнему нестабилен. В сложившейся экономической обстановке государственные закупки являются важнейшим институтом развития, инструментом поддержки экономики, в том числе малого и среднего предпринимательства. Правда, стоит отметить, что положительные качества института государственных закупок раскрываются лишь при эффективном его использовании.

Общий объем рынка госзаказа, включая закупки госкорпораций, на территории Российской Федерации в 2015 году достиг отметки 30 трлн руб. или 25 % от ВВП [1]. Можно заметить, что госзакупки составляют весьма значимую составляющую часть бюджетных расходов государства. Однако, к сожалению, среди множества функций государства именно эта в большей степени подвергнута коррупции. Таким образом, в силу поражения коррупциогенными элементами, институт государственных закупок, может вовсе навредить развитию экономики, загородить путь к рынку для малого  и среднего бизнеса. По оценкам неправительственной международной организации Transparency International, в мире ежегодно более 400 млрд долл. теряется в результате коррупции в сфере госзакупок, что повышает государственные затраты на 20–25 % [2 с.378].

В нашей стране ситуация далека от идеала. В 2015 году в системе госзаказа было размещено свыше трех млн извещений о закупках на общую сумму 6,453 трлн рублей. По данным Минэкономразвития, более 95 % закупок субъектов по Федеральному закону от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» осуществляется на неконкурентной основе. По данным счетной палаты РФ, в 2015 году 35,2 % федерального госзаказа и свыше 40 % заказов госкомпаний проведено у единственных поставщиков.

В мае 2016 года Счетная палата РФ выявила у госкомпаний нарушения на сумму 125 млрд рублей. Одна из главных претензий – именно закупки у единственного поставщика. На них приходится 95 % по оценкам ФАС. Очевидно, что отечественная практика свидетельствует об огромной масштабности данного явления. Так, в 2016 году были выявлены нарушения при организации закупки учебников для начальной школы Департаментом образования города Москвы. На 2016 год ведомство заказало учебники для 1-4 классов у издательства «Просвещение». При этом московским школам было запрещено заказывать учебники у других издательств. Департамент нарушил запрет на ограничение конкуренции, предусмотренный статьей 15 ФЗ «О защите конкуренции» [3]. По данным ФАС нарушения пресечены, тем не менее, специалисты подсчитали, что за 2016 год Департамент успел провести подобные закупки на сумму примерно 752 млн руб.

Были выявлены признаки коррупции в госзакупках Федеральной налоговой службы (ФНС) по г. Москве на содержание и ремонт административных помещений на сумму более 540 млн руб. За последний год столичное Управление ФНС заключило 2 госконтракта с фирмой «Технотранссервис Инжиниринг» на общую сумму свыше 540 млн руб. В обоих случаях были отклонены все другие заявки участников и договоры заключены с единственным поставщиком [4].

С целью поиска практических решений проблемы отсутствия реального механизма, обеспечивающего объективный, конкурентный процесс госзакупок и выработки предложений по совершенствованию организация и реализации государственных закупок авторами данной научной статьи был разработан учебный кейс «Государственные закупки – «питательная среда» для коррупции?». Разработанный учебный кейс был апробирован на аудиторных занятиях со студентами 3-го курса гуманитарного факультета (очная форма обучения) Академии гражданской защиты МЧС России (всего в апробации кейса участвовали 15 студентов), обучающимися по направлению подготовки «Государственное и муниципальное управление».

Считаем необходимым далее представить результаты обработки и анализа представленных решений кейса.

В целях противодействии коррупции в сфере госзакупок, посредством облегчения доступа к информации о деятельности органов госвласти гражданам РФ и проведения общественного контроля, была введена единая информационная система в сфере госзакупок (далее – «ЕИС»). Соответственно, студентам в первом задании необходимо было выделить несколько положительных и отрицательных черт ЕИС как инструмента направленного на снижение коррупции и повышение конкуренции. Всего студентами 3-го курса очного бакалавриата было выделено 45 положительных и 45 отрицательных черт. Далее подробно рассмотрим предоставленные студентами ответы.

Несомненным положительным качеством ЕИС, по мнению студентов 3-го курса очного бакалавриата, является информационная открытость закупочной деятельности (см. рис. 1). Среди полученных ответов, такой вариант ответа встречается чаще всего (в 15 случаях из 45, что составляет 33,3 % всех полученных ответов). Мы можем констатировать, что, по мнению студентов, ЕИС отвечает принципам открытости и публичности, а это, в свою очередь, позволяет свести к минимуму и своевременно пресекать коррупционные составляющие в данном сегменте рынка.

Вторым по популярности ответом является автоматизация проведения закупок и подачи заявок. Среди полученных ответов автоматизация проведения закупок и подачи заявок, как положительная черта ЕИС, была отмечена 11 раз (24,4 % всех студенческих ответов). Действительно, ЕИС обеспечивает автоматическую обработку данных, их контроль, хранение, документооборот и создание требуемой отчетности в области госзакупок, что, несомненно, является положительной чертой данной системы. В конечном итоге это также позволяет снизить коррупционную составляющую в сфере государственных закупок, снижает значение человеческого фактора, повышает точность операций и снижает временные затраты на обработку заявок.

Третьим по популярности ответом является наличие на сайте всей необходимой информации по осуществлению государственных закупок. Из 45 полученных ответов в 10 случая (22,2 %) было указано на наличие такой положительной черты у ЕИС. На самом деле, ЕИС содержит большое количество информации, относящейся к госзакупкам. Так, в ЕИС имеются нормативно-правовые акты, регламентирующие процесс госзакупок, разъяснения Минэкономразвития, о практике применения той или иной нормы. Стоит отметить, что в ЕИС» также имеются технорабочие и обучающие материалы. Таким образом, ЕИС на сегодняшний день является первоисточником информации обо всех закупках в масштабах страны.

Некоторыми студентами были отмечены положительные черты не ЕИС, а закупочной системы в целом. Так, в 9 ответах (20 %), опрошенные студенты выделили положительные черты системы госзакупок. В диаграмме на рисунке 1 они указаны как «Другое».

Рисунок 1. Положительные черты «ЕИС»

У любой системы имеются как положительные черты, так и недостатки. Исключением, к сожалению, не является и ЕИС. Так, основным недостатком ЕИС студенты считают некорректную работу самого ЕИС, что выражается в технических сбоях. В 15 случаях (33,3 %) мы встретили такой ответ. По нашему мнению, этот недостаток можно отнести к существенным, поскольку технические сбои не позволяют органам государственной власти, органам местного самоуправления закупать товары услуги, что в конечном итоге приводит к невозможности исполнения обязательств. Так, Геннадий Дегтев, руководитель Департамента Москвы по конкурентной политике сообщил, что не менее чем 1500 госконтрактов было отправлено на регистрацию в ЕИС и все они «зависли» в системе из-за технических проблем [5]. Устранить проблемы на сегодняшний день до сих пор не удалось, заказчики жалуются на постоянные технические сбои ЕИС.

Вторым по популярности ответом является сложность для понимания. Среди полученных ответов, сложность для понимания, как недостаток ЕИС, была отмечена в 13 случаях (28,8 %). Мы – авторы статьи – склонны придерживаться мнения студентов. Действительно не каждому удастся отследить информацию относительно заключения и исполнения контрактов, их основных параметров. Данный недостаток посягает на информационную открытость закупочной деятельности, поскольку система сложна для понимания. Это в свою очередь является препятствием для осуществления общественного контроля в сфере госзакупок.

Третьим по популярности ответом является отсутствие возможности проследить процесс реализации государственных закупок после заключении контракта. Из 45 полученных ответов в 10 случаях (22,2 %) было указано на наличие такого недостатка у ЕИС. Позволим себе не согласиться с таким мнением студентов, поскольку ЕИС направлена на обеспечение процедуры госзакупок, и тем самым – на противодействие коррупции. Отслеживание реализации заключенных контрактов – это уже борьба с коррупцией, что является обязанностью силовых структур.

Некоторые студенты отметили недостатки не ЕИС, а закупочной системы в целом. Так, в 7 случаях (15,5 %), опрошенные студенты выделили отрицательные черты системы госзакупок. В диаграмме на рисунке 2 они указаны как «Другое».

Рисунок 2. Отрицательные черты «ЕИС»

Во втором задании учебного кейса студенты должны были определить, существует или не существует необходимость реформирования института единственных поставщиков, для повышения конкуренции в сфере госзакупок. Все без исключения студенты считают, что необходимость реформирования института единственных поставщиков существует. Аргументы существующей необходимости приведены в таблице 1.

Таблица 1

Существует/не существует необходимость реформирования института единственных поставщиков Аргументация вашего мнения
Да, существует Единственные поставщики стали захватывать власть на конкурентных рынках.
Недостаточная экономия бюджетных средств.
Широкие возможности для злоупотреблений  при данном способе закупки.

 

В данном случае наше мнение (мнение авторов данной статьи) совпадает с мнением студентов 3-го курса очного бакалавриата. В настоящее время назрела объективная необходимость реформирования института единственных поставщиков. Так, заместитель главы Минэкономразвития Е. Елин сообщил, что «конкуренция в области госзакупок не увеличивается. За год у нас фактически произошло снижение уровня конкуренции. То есть, если в прошлом году (2014 г.) у нас закупки у единственного поставщика составляли порядка 18 %, то за год они увеличились до 21 %» [6].

Институт единственных поставщиков изначально формировался применительно к естественным монополиям, то есть к тем субъектам, которые работают на неконкурентном рынке. Однако в настоящее время складывается ситуация, когда единственные поставщики стали захватывать власть на конкурентном рынке, чего априори недолжно быть. Это может привести к ситуации, когда на основных рынках будут функционировать одни и те же поставщики, что впоследствии приведет к ухудшению качества закупок, поскольку стимула делать товары, предоставлять услуги более качественно  и эффективно просто не будет.

В третьем задании учебного кейса студентам необходимо было оценить эффективность отдельных мер (по пятибалльной системе), предусмотренных в Федеральном законе от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ [7], направленных на снижение коррупции и повышение конкуренции в сфере госзакупок. В результате мы получили следующие данные (см. табл. 2).

Таблица 2

Меры, направленные на снижение коррупции и повышение конкуренции Оценка
1. Антидемпинговые меры 4,07
2. Обоснование начальной цены контракта 3,7
3. Общественное обсуждение крупных и дорогостоящих контрактов 3,6
4. Институт нормирования госзакупок 4,07

 

Антидемпинговые меры – 4.

Так, по мнению студентов, антидемпинговые меры заслуживают высокой оценки постольку, поскольку позволяют произвести отбор добросовестных поставщиков. Однако, по их мнению, до сих пор существуют возможности использования демпинга для заключения контракта, что не позволяет поставить наивысшую оценку данному инструменту.

Обоснование начальной цены контракта – 3+.

По мнению студентов, обоснование начальной цены контракта позволяет снизить необоснованные государственные расходы, повышает конкуренцию, однако не сокращает уровень коррупции. Действительно начальная максимальная цена контракта (далее – НМЦК) – это весьма ответственный этап закупки, так как при правильном его использовании влияет на эффективность расходования бюджетных средств, однако в случае неправильного использования может повлиять на возможность проведения закупки в целом.

На практике возможно возникновение 3-х ситуаций:

  1. НМЦК определена корректно. В случае корректного определения цены бюджетные средства расходуются эффективно, увеличивается круг потенциальных участников, заказчик получит товар, работу или услугу соответствующего качества.
  2. НМЦК занижена. Результатом заниженной НМЦК может стать срыв проведения закупок, поскольку вряд ли потенциальные поставщики захотят работать себе в убыток. Даже при заключении контракта велика вероятность заключения контракта с недобросовестным поставщиком, который либо не выполнит условия контракта, либо предоставит товар, выполнит работу, окажет услугу низкого качества.
  3. НМЦК завышена. В случае завышения НМЦК неэффективно расходуются бюджетные средства, что в нынешних экономических условиях непозволительная роскошь для органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Общественное обсуждение крупных и дорогостоящих контрактов – 3+.

Данный инструмент обеспечивает реализацию принципов открытости и прозрачности. Потенциал у этого инструмента велик, но на практике он не реализуется, и поэтому авторы данной научной статьи считают справедливой поставленную оценку.

В ЕИС существует возможность общественного обсуждения госзакупок, стоимость которых превышает 1 млрд рублей. По состоянию на 9 апреля 2017 г. в ЕИС опубликована информация о 1200 закупках, стоимость которых более 1 млрд. рублей. Из этих 1200 закупок лишь 66 подверглись общественному обсуждению. Всего в ЕИС был оставлен 221 комментарий. И это для самого-то посещаемого ресурса по госзакупкам в сети интернет? Из 1200 тем, нам удалось найти только 15, в которых количество комментариев больше трех! Таким образом, мы можем сказать, активность пользователей в ЕИС очень низкая, и не ошибемся, если скажем, что общественное обсуждение крупных и дорогостоящих контрактов отсутствует вовсе.

Институт нормирования госзакупок – 4.

Данный инструмент получил достаточно высокую оценку среди студентов 3-го курса очного бакалавриата, поскольку позволяет упорядочить два основополагающих момента: что именно приобретается в результате осуществления закупок и какими характеристиками должно обладать приобретаемое. То есть институт позволяет оградить бюджет от чрезмерных растрат. И с этим нельзя не согласиться. Установленные требования к закупаемым заказчиком товарам, работам и услугам исключают приобретение предметов роскоши, а также товаров с избыточными потребительскими свойствами, и определяют количество, качество, потребительские свойства и иные характеристики товаров, работ и услуг, необходимых для функционирования органов госвласти и местного самоуправления.

В последнем, четвертом, задании учебного кейса студенты 3-го курса очного бакалавриата должны были предложить конкретные мероприятия, направленные на снижение уровня коррупции и повышение конкуренции в сфере госзакупок. Каждым студентом было предложено не одно, а несколько мероприятий, направленных на снижение уровня коррупции и повышение конкуренции. В результате, всего было предложено 52 мероприятия. Анализ предоставленных ответов позволяет утверждать, что, по мнению студентов 3-го курса очного бакалавриата, следующие мероприятия способны снизить уровень коррупции и повысить конкуренцию в сфере госзакупок:

  1. Реформирование института единственных поставщиков. Указанное мероприятие является наиболее часто встречающимся среди предоставленных студентами ответов (в 17 случаях, что составляет 32,7 % от всех предложенных). По мнению студентов 3-го курса очного бакалавриата необходимо провести инвентаризацию единственных поставщиков, в результате чего многие единственные поставщики будут введены в конкурентное поле. Также необходимо принять четкий регламент, считают студенты, позволяющий относить того или иного поставщика к категории единственного, чтобы в будущем снова не столкнуться с такой же проблемой.
  2. Введение реестра недобросовестных заказчиков. Данный ответ является вторым по популярности (встречается в 15 случаях, что составляет 28,8 % от всех предложенных мероприятий). В настоящее время в ЕИС существует реестр недобросовестных поставщиков. Решавшие учебный кейс студенты считают уместным ввести и реестр недобросовестных заказчиков. На сегодняшний день встречаются случаи, когда условия закупки подстраивали под определенного поставщика, осуществляется закупка некачественных товаров, работ и услуг лишь для освоения бюджетных средств. В результате введения реестра недобросовестных заказчиков, заказчики, которые попали в список недобросовестных, подпадают под усиленный контроль со стороны Федеральной антимонопольной службы, а именно контроль будет осуществляться на всех стадиях закупочной деятельности. В отношении заказчиков, занесенных в список недобросовестных заказчиков, и повторно нарушивших правила осуществления госзакупок, применяются усиленные меры наказания.
  3. Создание каталога товаров, работ, услуг и его размещение в ЕИС. Предложенное мероприятие, соответственно, является третьим по полярности ответом (встречается в 13 случаях, что составляет 25 %). По мнению студентов 3-го курса очного бакалавриата, создание каталога будет способствовать повышению прозрачности госзакупок, противодействию коррупции, за счет введения единообразных наименований товаров, работ, услуг, а также снижению издержек заказчиков за счет стандартизации подходов к описанию объектов закупки.
  4. Внести поправки в законодательство о госзакупках. Указанное мероприятие, по сравнению с другими, раннее представленными, реже встречается в ответах студентов (в 7 случаях, что составляет, 13,3 % от всех предложенных мероприятий). Однако значимость мероприятия от этого нисколько не уменьшается. Так, студентами предложено запретить участвовать в госзакупках тем юридическим лицам, руководители и сотрудники которых имеют судимость по экономическим преступлениям, а также за дачу взятки, получение взятки и незаконное предпринимательство. Данные поправки в законодательство позволят снизить уровень коррупции, посредством предупреждения и пресечения «откатов», получаемых за исполнение госзаказов [8, С. 125].

Делая общие выводы об использовании метода кейс-стади в образовательном процессе, как инструмента поиска практических решений проблемы отсутствия реального механизма, обеспечивающего объективный, конкурентный процесс госзакупок и выработки предложений по совершенствованию организация и реализации государственных закупок, считаем уместным отметить:

  • ознакомившись с учебным кейсом, решавшие его студенты 3-го курса очного бакалавриата получили опыт его решения и составления;
  • использование метода кейс-стади позволило студентам 3-го курса очного бакалавриата сформулировать ряд конструктивных предложений по повышению конкуренции и снижению уровню коррупции в сфере госзакупок (см. таблицу 3);
  • в дальнейшем возможно использование выводов и результатов настоящего исследования при изучении и подготовки письменных работ по аналогичной тематике.

Таблица 3

№ п/п Выявленные проблемы Задействованные в решении проблемы субъекты Методы и пути решения проблемы Планируемый результат Источник финансирования
1. Большинство госзакупок проходят на неконкурентной основе Государственная Дума РФ, Министерство финансов РФ,  Федеральное казначейство, Минэкономразвития, ФАС. 1.      Реформирование института единственных поставщиков

2.      Введение реестра недобросовестных заказчиков

1.     Многие единственные поставщики будут введены в конкурентное поле.

Разработка НПА посвященного ведению реестра единственных поставщиков.

2.     Усиленный контроль со стороны ФАС за заказчиками, попавшими в этот список. Ужесточение мер наказания за повторное правонарушение

За счет средств федерального бюджета
2. Высокий уровень коррупции в сфере госзакупок Государственная дума РФ, Министерство финансов РФ,  Федеральное казначейство, Минэкономразвития. 1.     Создание каталога товаров, работ, услуг и его размещение в ЕИС

2.     Внесение поправок в законодательство о госзакупках

1.      Повышение прозрачности госзакупок, противодействи коррупции, за счет введения единообразных наименований товаров, работ, услуг.

2.      Снижение уровня коррупции, посредством предупреждения  и пресечения «откатов», получаемых за исполнение госзаказов

За счет средств федерального бюджета

Литература:

  1. В РФ объем рынка госзакупок достиг 25% ВВП в условиях кризиса [Электронный ресурс]. URL: http://www.interfax.ru/business/499881 (дата обращения:04.2017).
  2. Павленко И.А. Коррупция в сфере государственных закупок // Теория и практика общественного развития. 2013. № 10. С. 378-380.
  3. Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс] // www.consultant.ru. [сайт]. [1997]. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_61763/ (дата обращения: 09.04.2017).
  4. Обзор состояния коррупции за 2016 год [Электронный ресурс]. URL: http://www.yabloko.ru/2017/01/27 (дата обращения: 04.03.2017).
  5. Из-за сбоев в системе госзакупок зависли торги на миллиарды рублей [Электронный ресурс]. URL: http://www.tadviser.ru/index.php (дата обращения:04.2017).
  6. Конкуренция в сфере госзакупок: проблемы и пути их решения [Электронный ресурс]. URL: http://open.gov.ru/events/5514999/ (дата обращения:04.2017).
  7. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс] // www.consultant.ru [сайт]. [1997]. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ (дата обращения: 09.04.2017).
  8. Забузов О.Н. Моральные ценности и их роль в стандартах поведения государственных и муниципальных служащих // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. – 2016. – № 3. – С. 117–126.